五年改造50萬套危舊房、11萬個老舊小區：城市更新的這筆錢從哪里來？

本文來源：時代周報 作者：王可 潘展虹

近日，首部國家級城市更新專項規劃發布。

《城市更新“十五五”規劃》（下稱《規劃》）列出10個“十五五”時期城市更新主要指標，明確通過健全城市更新實施機制、構建可持續的城市建設運營投融資體系等方式，建立城市更新政策體系。

城市更新資金需求量大，錢從哪兒來？

這個問題的背后，是中國城市化進程的轉型。從2015年中央城市工作會議召開，到“十五五”規劃綱要將城市更新列為專項戰略任務，十年間，中國的城市化正經歷從“增量開發”到“存量運營”的轉變。

老舊小區俯視圖 圖源：圖蟲創意

換言之，當城市不再能依賴征地賣地的一次性收入，而是轉向靠運營存量空間換取持續收益時，城市發展的動力機制已被根本性重塑。

因此，追問“錢從哪兒來”，實則要問的是：當城市進入新的發展階段，如何構建一套具備內生增長動力的機制，讓城市更新轉化為不斷增值的資產，而非債務負擔。

6月8日國務院政策例行吹風會上提到，2025年，中央預算內投資城市更新專項重點支持城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造等城市更新項目建設，2026年安排資金規模為970億元，推動改善居民居住條件，完善公共服務設施，惠及居民戶數約800萬戶。

住房城鄉建設部副部長秦海翔在會上表示，各地要用好中央財政性資金、地方政府專項債券和信貸資金等，充分發揮市場機制作用，積極吸引社會資本參與，鼓勵民營企業參與城市基礎設施建設運營，構建可持續的城市建設運營投融資體系。

從政府支持到多方共擔

《規劃》明確的主要指標包括，到2030年，完成城鎮危舊房改造50萬套/間，新開工改造城鎮老舊小區11.5萬個，老舊街區廠區改造提升1500個，城中村改造4000個等。

據多家機構測算，“十五五”期間城市更新市場總容量預計達到15萬億元至20萬億元。

城市更新帶來超大規模的投資體量，兩個現實問題隨之而來：錢從哪兒來？各方如何分擔成本？

此次《規劃》明確提出構建可持續的城市建設運營投融資體系，從完善財政支持政策、優化金融支持措施、引導社會資本參與三個維度給出方向。這意味著資金拼圖從過去以政府為主，擴展為“政府、市場、居民資金合理共擔”的多方格局。

目前，政府資金已在多路加碼。前述發布會上提到，2024年起，財政部、住建部啟動支持部分重點城市實施城市更新行動有關工作。連續3年累計支持北京、上海、沈陽、洛陽、烏魯木齊、成都等50個重點城市先行先試。

中央財政以獎代補機制落地，入圍城市可獲得定額補助：東部每城不超過8億元，中部不超過10億元，西部不超過12億元，以此支持重點樣板項目和機制建設。

在前述發布會上，財政部透露，將統籌各項資金渠道，如安排城鎮保障性安居工程補助資金支持城中村改造、城鎮老舊小區改造、城市危舊房改造；通過地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持等。

除了財政資金支持外，還將實施稅收支持政策，符合條件的城市更新主體可享受現行有關稅收優惠政策。

中指研究院數據顯示，今年一季度，全國城市更新相關專項債發行規模接近1200億元，已達2025年全年的三分之一，同比增長7%；其中城中村改造專項債發行超500億元，同比大幅增長140%，占比超過四成。

除了財政資金，地方政府還在積極拓寬融資渠道。

2025年11月起，遼寧、湖北、內蒙古、安徽、福建等省份的住建部門相繼與國開行、農發行當地分行合作，通過提供專項貸款額度、優惠利率、優化評審流程等方式，將政策性資金引向城市更新項目。浙江、安徽、江蘇等地也在爭取央行新型政策性金融工具，用于充實項目資本金或建設資金。

面對“十五五”時期超15萬億元的投資大盤，僅靠政府單一資金來源，不僅獨木難支，還可能堆出新的隱性債務。要讓社會資本緊隨其后，就需要一套讓各方都能算得過賬的機制——也就是利益和風險的重新分配。

在城市更新項目中，政府、金融機構、社會資本和居民四類出資主體，對風險、收益和期限的訴求存在結構性差異。

上海易居房地產研究院副院長嚴躍進指出，政府出資主要基于民生考量和區域發展規劃，核心關注融資的可持續性，即項目未來是否具備償債能力；金融機構的首要訴求是控制壞賬風險，因此對項目現金流的穩定性要求較高。

社會資本的回報目標最為明確，追求的是可量化的經濟收益，現階段主要投向商品房開發或存量資產的長期運營；居民的出資意愿則與項目類型高度相關，提升居住品質是其首要考量，資產增值預期尚在其次。

如何實現微利可持續

城市更新項目往往是資金需求量大，運轉周期長。要解決資金問題，“微利可持續”是關鍵。

以老舊廠區改造為觀察樣板。在《規劃》中，老舊廠區改造位列主要指標第三位，2025年改造提升數量為900個，目標到2030年改造數量達到1500個。

老舊廠區改造項目。 圖源：圖蟲創意

“老舊廠區歷史遺留問題較多，隨著產業升級換代，產權方往往背負沉重的欠款，此外在老舊廠區城市更新過程中，也較難選擇合適的產業。”北京市政協城市更新委員工作室成員、海淀區建筑行業協會會長張軻解釋。

上世紀五六十年代，在全國大力推進工業化建設的背景下，北京布局一批重點工業項目，昌平區南口鎮相繼落地北京鹿牌保溫瓶工業公司、北京平板玻璃集團公司、北京市汽車鋼圈總廠等重點企業，一度成為京北重要的工業強鎮。

2005年后，由于傳統制造業產能過剩、生態環保標準提升等因素，多個項目陸續停產，43公頃廠區長期閑置，成為典型的低效存量產業空間。

與廠區一起擱置的還有分散化的產權、歷史遺留的繁瑣債務以及逐漸老化的設備，對于此類城市更新項目，不少社會資本望而卻步。張軻說，廠房類的城市更新項目原始投資金額較大，回報周期在10—15年以上，這造成資本的猶豫。

此外，老舊廠區改造項目缺乏可持續的業態來支撐收益。嚴躍進表示，老舊廠區改造必須跟產業掛鉤，只有當產業有升級需求時，配套土地續期等政策才有價值。但痛點是如何讓改造后的空間有持續、有活力的產業內容來支撐。實踐中很多老舊廠區被改造成創意園，但容易在后期遇冷，市場表現不佳。

北京昌平區采取的策略是借助區屬國資運營平臺為操作載體，以自有經營現金流、國有資本經營預算返還資金設立專項項目子公司，負責收購老廠區的不良債權、吸納歸集四塊碎片化工業用地產權，并以債轉股的形式把債務變股權，把“臟資產”變成無糾紛、無負債的干凈資產包。

接下來是為子公司招來項目股東，實現廠區的運營。2022年，昌平區與清華大學簽訂協議，將43公頃的工業廠區轉變為科研用地。在新的合作模式中，國資企業控股，清華大學以科研資源、實驗室落地權益作價入股，無需承擔前期化債、產權收購成本，僅后續投入科研樓建設資金，國資控股的子公司依托科創資源提升園區資產估值，享受長期產業運營收益分紅。

張軻將此視為傳統廠房改造的“升級版”。他解釋，過去城市發展普遍“重投入、輕運營、輕管理”，現在邏輯已經變了——轉向立足城市自身的資源稟賦，因地制宜地推動高質量更新。

新模式的順利推進，與地方政府的政策支持有關。根據北京市相關規劃和城市更新條例，老舊廠區改造可以簡化土地性質變更流程、區級政府擁有更大審批權限、土地供應方式更加靈活，為城市更新項目掃清了制度障礙。

改造只是第一步，怎么讓資金循環且產生微利是核心。昌平區政府先出資設立科創引導基金，再以此撬動私募股權基金和產業資本增資入股。這些市場化資金負責園區商業配套、人才公寓和產業孵化中心運營，靠租金和稅收返點回收投資。

與此同時，昌平以清華南口國重基地為錨點，吸引上下游企業集聚，打通從基礎研究到產業轉化的鏈條，南口鎮因此實現從“老舊廠區”到“科學家小鎮”的蛻變。

張軻分析，在這個改造項目中，政府的角色不只是投入廠房改造和基礎設施配套，還通過設立科創引導基金，為科研成果從0到1的轉化提供早期投資，并對科學家和科研團隊給予股權激勵。當科研項目投資成功，回報不僅體現在單個項目上，更將帶動整個區域的產業升級。

“老舊廠房改造可以借鑒昌平南口鎮的思路。”張軻總結，即立足當地已有的優質產業和資源稟賦，把空置的土地轉化為產業發展的承載空間，因地制宜地推進城市更新。

城市更新，不僅要讓閑置的土地“用起來”，更要讓它“活起來”，形成高質量、可持續的發展模式。

嚴躍進提醒，為避免城市更新最終淪為債務堆積，未來需要對項目進行更精細的類型劃分，準確把握不同產品的特性。城市更新不是要完全拒絕舉債，關鍵在于借了錢之后，能否找到后續運營的新場景。這個新場景和新運營模式的設計，才是防止債務風險的根本所在。