從洛陽市“十五五”規劃編制看五年規劃

編者按

2025年1月至2026年2月，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所習近平生態文明思想研究室副主任、研究員楊艷同志，作為中組部、團中央第25批博士服務團成員，掛任河南省洛陽市發展和改革委員會黨組成員、副主任，主要分管發展規劃、資源環境、黃河流域生態保護和高質量發展、河南省故縣灌區工程建設等工作。掛職期間，她堅持將為中央決策服務與地方發展實踐深度融合，在高質量完成各項任務的同時，形成了一系列富有價值的研究思考。中國經濟時報特別開設“國研專家基層掛職手記”欄目，邀請楊艷同志分享其掛職感悟。在本期文章中，她以親歷者視角，從洛陽市“十五五”規劃編制實踐切入，探析五年規劃制度的運行邏輯，為健全國家規劃體系、提升國家治理效能提供一線觀察與建議。

——一名掛職干部的實踐觀察與制度思考

圖片來源/洛陽發布

■楊艷

2026年2月，洛陽市第十六屆人民代表大會第五次會議審查批準了《洛陽市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），目前《綱要》已按程序印發實施。我來自國務院發展研究中心，受組織委派赴洛陽市發展改革委掛職，牽頭主持這份重要文件的編制工作。回望這段歷程，我百感交集。從“政策研究者”到“實踐操盤者”，這段經歷讓我對中國五年規劃這一獨特治理工具有了更為深刻的認知與體悟。

一、高位謀劃：在“國之大者”中找準地方坐標

洛陽市“十五五”規劃編制工作于2024年10月啟動。市委、市政府第一時間成立由主要領導任組長的規劃編制工作領導小組，將編制全過程劃分為《基本思路》研究、規劃《建議》起草、規劃《綱要》編制三個階段。

編制過程中，我們堅持融會貫通、一體落實習近平總書記關于規劃編制的重要指示、在河南考察時的重要講話以及歷次對河南工作的重大要求，及時對標落實黨的二十屆四中全會精神、省委工作部署、洛陽市委具體安排，將各項要求貫穿規劃編制全過程、各環節。洛陽市委十二屆九次全會召開后，我們逐項對照市委規劃《建議》，將市委部署細化為具體任務、務實舉措和重大項目，確保黨中央決策部署和省、市各項工作要求在《綱要》中落地見效。

在全面對標銜接中央規劃《建議》的過程中，一個核心命題擺在面前：作為中原城市群副中心城市、老工業基地、黃河流域生態保護和高質量發展重要節點城市，“十三朝古都”洛陽如何在“全國一盤棋”中找準定位、在“一張藍圖繪到底”中彰顯特色？

我們提出“對標國家大局、立足洛陽實際，嚴守統一導向、彰顯地域特色”的編制原則。以國家重大戰略為縱軸，以區域競爭格局為橫軸，以本地資源稟賦與發展現狀為基點，三者交匯之處，便是地方規劃的真正立足點。

在規劃編制過程中，我們深刻體會到，國家規劃與地方規劃絕非簡單的“上下一般粗”，而是“綱舉目張、各美其美”。這正是中國規劃區別于西方預測型規劃的本質所在——它既是頂層戰略部署，也是全過程治理實踐；既堅持全國發展的統一性，又體現地方發展的差異性。

二、夯實基礎：以重大問題研究回應時代命題

我們將深化重大問題研究作為規劃編制的前置基礎。圍繞人口發展趨勢、科技創新、產業新賽道等事關洛陽長遠的重大議題，聚焦產業體系、科技創新、城市提質、文旅融合、擴大內需、對外開放、綠色轉型、民生保障、社會治理等關鍵領域，先后召開各類市級專題座談會18場，廣泛聽取領導干部、部門縣區、黨外人士、企業家、經濟界科技界專家及基層代表意見，系統研究規劃各板塊的發展思路、目標任務，為《綱要》編制筑牢根基。

在指標體系構建上，我們以正確政績觀為引領，摒棄“唯增速、唯數字”的片面導向。一方面，緊扣對標2035年基本實現現代化的目標要求，統籌考慮存量、增量、減量等因素，兼顧“需要”與“可能”，在體現積極作為姿態的同時，為應對各類風險挑戰預留彈性空間；另一方面，對標國家和省指標體系，結合洛陽實體經濟、文旅產業優勢，增設制造業增加值占比、進出口總額增速、文旅產業增加值占比等特色指標。這既是切實落實習近平總書記考察河南時提出的“保持制造業合理比重”“推動文旅產業高質量發展”等重要要求的具體體現，也是以科學指標體系引導全市務實發展、力戒形象工程與數據虛高的現實需要。

三、“開門編規劃”：以全過程人民民主凝聚社會共識

為確保規劃高站位、能落地、可執行，我們創新采用“領導小組牽頭+業務骨干主力+專家咨詢支撐+社會各界參與”的聯動編制模式。依托近百次現場調查、座談研討、咨詢論證，暢通線上建言、《行風熱線》電視直播等多元渠道開門納諫。我們主要圍繞五大都城遺址保護與活化利用、歷史街坊更新、產業轉型升級等洛陽發展重難點問題，充分吸納民智，累計吸納百余條建設性意見，努力破解歷史文化保護與城市發展等現實矛盾。編制期間，我們多次赴京對接國家規劃主管部門與權威專家，并特邀國內高水平專家到洛開展3期專題培訓，補齊古都規劃編制專業短板，整體提升市縣兩級規劃工作能力。

本次編制始終堅守“以我為主”的工作思路，全市各級干部與業務骨干全程深度參與，針對發展目標、重點舉措反復研討論證，部分重點內容前后打磨、優化調整達50余次，全力保障規劃內容貼合實際、務實可行。

規劃編制的過程，也是凝聚社會共識的過程。我們堅持全過程人民民主，廣泛傾聽各方聲音、協調多元訴求，推動規劃深度契合洛陽古都特質與群眾民生期盼，為后續落地實施筑牢民意根基。這是中國規劃體系獨有的制度優勢：規劃編制不僅是一項技術工作，更是凝聚共識的政治實踐；最終產出的不僅是一份發展方案，更是同心奮進的強大合力。

四、“項目為王”：以可實施性打通“最后一公里”

規劃最怕“墻上掛掛、紙上畫畫”而落不了地。為推動發展藍圖從“紙上”落到“地上”，我們將謀深謀實重大事項和項目作為規劃編制的核心抓手。我們聚焦謀劃一批引領性、帶動性、支撐性強的重大項目，圍繞重點領域開展12輪評估論證，從嚴逐項目、逐行業、逐縣區“過篩子”——重點審視項目是否合規、推進成熟度如何、整體投資效益怎樣，所有研判均以數據為依據、以案例為支撐。本次規劃共設置15個專欄，同步謀劃“十五五”時期重大項目3514個、總投資1.5萬億元，以重大項目的實施剛性支撐規劃任務落地。同時，我們系統梳理重大事項，常態化赴省、赴京對接溝通20余次，推動47個重大事項和項目成功納入上級規劃布局。

五、制度反思：讓五年規劃更好發揮治理效能

回顧本次規劃編制全過程，立足一線實踐，就完善五年規劃制度、提升治理效能，我有三點初步思考：

第一，統籌把握“規定動作”與“自選動作”的關系。國家規劃是“綱”，地方規劃是“目”，綱舉目張方能同向發力。地方規劃不能簡單照搬上級文件，必須在國家整體戰略框架下，結合自身稟賦探索差異化發展路徑。建議進一步優化規劃傳導體系，增強指標設置的彈性空間，充分釋放地方發展自主權。

第二，健全“編制—實施—評估—調整”閉環管理機制。目前規劃運行中“重編制、輕落地，重前期、輕后期”的現象依然不同程度存在。建議從兩方面發力：一方面，細化年度目標任務分解，壓實推進責任，強化專項評估與社會監督；另一方面，破除體制機制障礙，務實推動發展規劃與空間規劃、區域規劃及各類專項規劃統籌銜接，完善財稅、用地、生態環保等配套政策銜接機制，防止規劃編制流于形式。同時，完善中期評估和動態調整機制，全面提升規劃抵御風險、適配形勢變化的能力。

第三，推動規劃能力建設“專業化”與“接地氣”深度融合。規劃編制既要依托專業理論與科學方法，更要扎根地方實際、貼合發展實情。以往不少地方將規劃編制整體外包第三方機構，容易造成方案同質化、實操性偏弱等問題。建議各地方堅持“以我為主”的編制思路，搭建“黨政領導牽頭、職能部門主抓、社會力量參與、第三方專業賦能”的工作格局。此外，建立國家智庫與地方政府常態化雙向掛職交流機制，推動政策研究人員下沉基層、基層干部走進高端智庫，實現“上情下達”與“下情上達”的良性互動。

洛陽“十五五”發展藍圖已然繪就。作為一名政策研究者，我始終堅信，中國式現代化的宏偉圖景，正鐫刻在一個個項目落地的實踐里、一次次民主協商的聚力間、一代代薪火相傳的使命中。而五年規劃，這一中國共產黨治國理政的重要制度載體，必將在實踐中不斷發展完善，成為國家治理體系和治理能力現代化的堅實制度根基。

（作者系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所習近平生態文明思想研究室副主任、研究員，中組部、團中央第25批博士服務團成員，2025年掛任洛陽市發展和改革委員會黨組成員、副主任，牽頭主持洛陽市“十五五”規劃綱要編制工作）

總 監 制丨王列軍車海剛

監 制丨陳 波 王 彧 楊玉洋

主 編丨毛晶慧 編 輯丨蔣 帥