受益者付費：環保政策的另一個思路

生態產品是典型的公共物品，生態產品的提供是生態文明建設的重要內容。提供更多優質生態產品，滿足人民日益增長的包括天藍地綠水凈的美好生活需要，是新時代我國生態文明建設的重要目標。

現實來看，公共物品的生產和提供面臨諸多困境。一方面，生態產品具有非排他性，存在被過度使用的傾向。一旦整個區域范圍內的環境品質遭受損害，每個人也無法獨善其身。另一方面，生態產品的空間外溢性極強，影響范圍甚廣。優質的生態產品往往帶有明顯的利他色彩，表現為此處保護，彼處受益。由于存在利益空間失衡，環境保護的一方缺乏保護動力。反之，劣質生態產品又帶有極強的破壞作用，此處破壞、彼處受害現象屢見不鮮，導致環境破壞行為缺乏內在約束。為此，完善激勵和懲罰機制，扭轉環境治理領域的利益空間失衡格局，也就勢在必行。

一、污染者付費原則的局限性

傳統的污染者付費原則秉持了“誰污染、誰付費”的治理思路，由污染者承擔其污染行為所產生的環境治理費用。具體可以從行政和市場兩個視角來推進。一是進行行政干預，采取“命令-控制型”的治理模式，例如征收排污費。二是引入市場力量，通過產權界定或者以稅費的形式來實現，前者通過碳排放交易、排污權交易進行市場化調節，后者則通過征收環境保護稅，將污染者的私人成本抬高至社會成本。

總體來看，污染者付費原則在控制污染物排放方面發揮了巨大作用，同時也暴露了一些制度缺陷。例如，注重事后懲罰，缺乏事前預防，威懾力量先天不足。污染者付費遵循的是“先污染、后付費”的邏輯鏈條。只有先產生了污染，才存在付費的可能。如此一來，污染者付費注重的是對污染行為的“事后”懲罰，事前的威懾力量相對弱化，甚至會產生“付費即可污染”的錯覺。當然，隨著國家污染物排放標準的提高，將會進一步倒逼污染主體采取措施，主動減少污染物排放。

此外，排污懲罰力度偏低，排污費不足以彌補真實的環境損失。排污費在名義上屬于環境修復的代價，受制于國家和地區的經濟社會發展水平與排放主體的承受能力，排污和收費標準不可能一步到位。較輕的排污費負擔不足以修復環境損失，反而有可能助長污染活動的發生，一定程度上偏離了污染者付費制度的初衷。對此，有學者建議，在現有的補償性損害賠償基礎之上，借鑒歐美經驗，將懲罰性賠償制度引入環境侵權領域。通過懲罰性賠償，抬高環境侵權的代價，懲罰和遏制環境污染侵權行為，有助于更好地滿足公眾環境訴求，維護環境正義。

二、受益者付費原則在流域生態補償中的應用

流域環境治理和流域生態產品的生產與提供，通常帶有強烈的跨區域色彩，囊括了上游與下游、生態產品的生產者與使用者、環境污染者與保護者、受害者與受益者等諸多主體，呈現復雜的利益關聯。對此，傳統的“污染者付費”原則單純局限于對污染者的懲罰機制，并不能很好地規制跨界流域水資源保護和流域生態環境的改善行為，也無法有效解釋流域生態補償實踐中的“被污染者付費”現象（即下游向上游付費）。此時，“受益者付費”原則便可大顯身手。

在此以流域型生態產品為例，運用受益者付費原則，對水資源的“生產與使用”、“破壞與保護”行為以及相關利益主體進行辨析。如下圖所示，可以將上游地區看作是生態產品的“生產者”，下游地區是生態產品的“使用者”，兩者之間變成了服務與被服務的關系。

上游地區的污染者在破壞自然環境、排放污染物的同時，會顯著降低下游地區的水體質量。從法律角度上看，上游地區的破壞者作為加害者，其污染行為對下游地區受害者的生命健康帶來重大威脅，既對整個流域的環境公共權益造成了侵害，也對下游地區構成環境侵權。因此，上游的污染者作為加害者，必須對下游的受害者進行補償和救濟。反之，如果上游地區通過保護環境而提供了更多的優質生態產品，供下游使用，那么下游地區居民就成為生態環境的受益者。作為回報，他們須向上游地區付費，以彌補上游地區為了保護環境而喪失的經濟發展權利。

可見，付費主體和補償對象的確定，取決于各個利益主體在生態產品的生產和使用環節中的地位和貢獻。誰遭受損失，誰受償，誰獲得收益，誰付費。需要說明的是，盡管“環境破壞”與“環境保護”屬于兩個截然對立的經濟行為，但是兩者之間還是存在著緊密聯系。

筆者認為，不管是破壞還是保護，兩者皆處于同一個連續譜系。也就是說，破壞活動的減少與保護活動的增加，對于生態產品質量和數量，作用方向趨于一致，作用效果類似，兩者大致對等。減少破壞行為，也就意味著施加了更多的保護，反之亦然。與之呼應，受益與受害，也大致遵循類似的原理。可以將“受害的減少”變相地理解為“受益的增加”，從而可以將污染者與保護者、受益者與受害者有效地整合在一起。這是筆者運用受益者付費原則解釋流域生態補償實踐所獲得的初步認識。

三、適時向正向激勵原則傾斜

隨著對生態治理工作的認識不斷深化，我國也逐漸將受益者付費的理念引入環境保護領域。例如，2006年我國在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中提出，“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”。 原國家環保總局2007年發布的《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，明確了生態補償試點工作的原則，其中一條便是，“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”。如今，受益者付費原則被廣泛應用于流域、海域、林業、庫區等領域的生態補償工作。

在應對流域治理問題時，“污染者付費”作為一種懲罰機制，側重于對跨界河流水資源污染行為進行規制。與之相比，“受益者付費” 則更多地體現為一種激勵機制，鼓勵對跨界河流水資源保護行為進行補償。如果說，污染者付費是對生態環境破壞行為進行懲罰，那么受益者付費則是對生態環境保護行為進行補償。前者注重負面活動的規避，后者注重正面行為的激勵。污染者付費與受益者付費的側重點雖有所區別，但作用方向一致。兩者殊途同歸，并行不悖，共同致力于生態產品的品質提升目標。

受益者付費的貢獻在于，該理念突破了污染者付費僅僅局限于生態破壞者的視野，而將整個受益區納入研究范疇，從而更為清晰地識別并描繪出各個利益群體之間的利益流向，進而為生態產品引發的利益失衡格局注入了“區域協作”的思想，成為流域橫向生態保護補償機制的核心理念。可以說，在應對跨界河流水資源合理利用及其流域生態環境保護方面，受益者付費實現了對污染者付費的繼承、借鑒和超越。

（作者單位：上海財經大學財稅投資學院）

原標題：《理論探討 應對變化，調整政策，探索受益者付費原則》