梁建章：中國人口政策變遷史

中國古代的人口歷史

中國在歷史上始終是一個人口大國，存在著如下幾方面原因。第一，中國的大部分國土面積都處于溫帶，處于最適合人類居住的理想環境。尤其如果與古希臘、古埃及等國家相比，中國在氣候和地理位置方面都有明顯的優勢。如果與其他位于溫帶的國家相比，中國又更早地進入對本地區進行充分開發的階段，形成了有利于人口聚集和繁衍的環境。

第二，中國歷來重視農業發展以及農業技術的開發。“民以食為天”是儒家思想的重要組成部分，被歷代封建君主謹記，執政者始終重視對水利建設和農業生產經驗的總結。早在春秋戰國時期，鐵器農具就已經得到推廣，牛耕也開始普遍應用。宋朝以后，南方的廣大沼澤地區被開發成高產水田，一度成為最富裕和人口最稠密的魚米之鄉。

第三，在經歷過一些導致人口大幅度降低的亂世之后，中國社會從明清開始進入一個相對穩定的發展時期。尤其如果與同時期的歐洲社會相比，在那五六百年里，中國并沒有長時期經歷大規模的戰亂或瘟疫，反而依靠對玉米、土豆、紅薯等新作物的引進，極大地提高了土地生產率并迅速擴大了糧食種植面積，為人口規模的持續性增長奠定了基礎。

關于中國歷朝歷代的人口總量，學界存在著多種觀點和分析，并沒有絕對權威和統一的數據。我們在這里結合部分主流觀點，按照不同歷史時期進行一下大致的概括，所使用的數據主要用于反映整體趨勢，并不代表作為相關朝代人口統計的唯一正解。

第一階段，秦朝直至南北朝。在這個階段，中國人口總量的低谷大致出現在秦末漢初。在西漢初期，人口總量最少時大概只有1 500萬的規模。之后隨著整個社會進入休養生息的階段，西漢在人口高峰時曾達到6 000萬左右的規模。但是在經歷了“王莽篡漢”等社會動亂之后，人口總量又一度下跌至3 000萬左右，直至東漢中后期才恢復到6 000萬的規模。總的來說，直到隋朝建立之前，中國人口規模的上限基本上就在6 000萬左右。

第二階段，隋朝到元朝。從“貞觀之治”到“開元盛世”，作為中國古代歷史上的鼎盛時期，唐朝中期的人口總量達到了8 000萬~9 000萬的規模。但在“安史之亂”后，唐朝乃至之后五代十國時期的人口總量曾出現下跌趨勢。直到北宋建立之后，隨著農業生產的恢復以及經濟的高度繁榮，有觀點認為中國人口總量在當時第一次突破了1億大關。但之后由于外族入侵帶來的戰亂和統治面積縮小，南宋的人口總量沒能回到北宋時期的高峰。包括在進入元朝之后，人口規模也只是維持在7 000萬左右的水平。

第三階段，明清兩朝。明朝初期的人口規模在6000萬左右，之后長期處于人口增長的階段，到17世紀初，全國人口已經歷史性地突破了2億大關。由于自然災害和戰爭因素的影響，明末清初的人口總量曾出現大幅度下跌，但清朝中期的人口總量已經從1.2億左右反彈到了2億的規模，到1840年鴉片戰爭爆發的時候，人口總量更是達到了4億（即人們熟知的“四萬萬同胞”）。

人口變化的規律和特點

第一，朝代更替的影響。當中國處于動蕩、割據和戰亂的階段時，人口數量下降比較明顯。其中既有人口大面積死亡的因素，也涉及因社會動亂而大幅度增加統計人口的難度，從而導致大量的數據被遺漏。所以每個朝代建立的初期，往往是階段性的人口總量低點。接下來在新朝成立之后，和平年代的生育率明顯上升，死亡率明顯下降，在朝代中后期往往會形成人口高峰。但之后隨著舊王朝的分崩離析，人口總量再次出現下降趨勢，直到建立起新的大一統王朝，周而復始。

第二，科技與經濟的推動。在“分久必合，合久必分”的整體格局下，我們可以發現，隨著科技和經濟的發展，人口總量會呈現出逐步增長的趨勢。幾個持續時間較長的朝代，其人口總量的最高峰數值都相比前一個朝代創造了新高。但是增長的幅度一度相對有限，唐朝的高峰比漢朝高了30%~50%，宋朝的高峰只比唐朝高了20%~30%。直到進入明清之后，中國的人口總量才進入爆炸性增長階段，明朝的高峰要比宋朝高出約一倍，而清朝又比明朝高出約一倍。

中國歷代人口及其占同期世界人口的大致比例

第三，世界人口占比的變化。盡管中國歷朝歷代的人口總量變化很大，但如果我們將中國人口與同期的世界人口進行對比，就會發現中國人口的世界占比處于相對穩定的位置。整體而言，該項數據在和平時期可能達到30%~40%，而當中國進入戰亂時期，該項占比則下降到20%~30%的水平。

值得一提的是，以清朝末期的人口統計數據來看，從19世紀初到20世紀初，中國人口從3.3億增長到了4.3億。但與此同時，中國人口的世界占比卻出現了下降，這說明世界上其他國家的人口增長速度要比中國快。很多國家當時正在經歷現代化早期的人口爆炸，如前文所述，在現代化的早期，由于死亡率先于生育率下降，一個在幾十年內人口快速增長的窗口會出現。對中國來說，直到20世紀50—70年代才迎來這個現代化的人口爆炸窗口，比歐美發達國家晚了幾十年到100年。

在進行上述總結的同時，我們還需要認識到，這些規律特點建立于農業社會的整體背景下。有限的耕地面積和糧食產能，在某些階段會成為制約人口上限的要素，甚至可能由于各方對要素的爭奪，直接帶來大幅度降低人口總量的戰亂局面。而在進入工業社會之后，影響人口發展的要素發生了改變，而人口對于社會發展的意義也出現了變化（比如本書研討的人口與創新的關系）。因此，我們在對中國人口的現狀進行分析和展望趨勢時，不僅要回顧中國人口發展的歷史，更需要放眼世界，重點關注其他國家在由農業社會邁向工業社會的轉型過程中所經歷的人口趨勢變化，其中很多經驗教訓都應當得到重視。

古代的人口政策

早在春秋戰國時期，君主和謀臣們就意識到人口規模對爭霸的重要性，因此往往在施政綱領中添加鼓勵生育的內容。比如“春秋五霸”中的齊桓公就曾接納管仲的建議，推行鼓勵早婚早育的政策，下令“丈夫二十而室，婦人十五而嫁”。更具傳奇色彩的故事發生在越王勾踐身上，在那段臥薪嘗膽的漫長歲月中，越國為了在國力上盡快超越吳國，推出了大幅度鼓勵生育的政策，包括由官府出面為孕婦提供免費的接生服務，并為新生兒家庭直接提供物質獎勵，而且是生得越多獎勵越多。

越國最終能夠對吳國成功復仇，其人口政策的貢獻要遠遠大于傳說中的西施和鄭旦。商鞅變法的政策中同樣包含了推動人口增長的內容，畢竟更多的人口能夠提供更多的軍力和勞力，符合鼓勵耕戰的改革方向。因此，商鞅強行貫徹小家庭政策，規定凡一戶之中有兩個以上兒子到立戶年齡而不分居的，加倍征收戶口稅。這項政策推動更多年輕人盡早結婚，從而在客觀上提升了整個國家的生育率。

上述誕生于爭霸時代的人口政策，之后也被各個大一統的朝代借鑒。比如西漢初年，面對全國人口由于長期戰亂而大幅度下降的局面，漢高祖劉邦推出了“民產子，復勿事二歲”的政策，即生一個孩子就可以免除兩年的賦稅和徭役。之后漢惠帝則規定，要對有15~30歲未出嫁的民間女子的家庭處以罰款。上述政策的推行，幫助西漢迅速擺脫了人口低谷期。唐太宗李世民在貞觀元年（627年）發布了著名的《令有司勸勉庶人婚聘及時詔》，非但推出了多項鼓勵生育的政策，而且將“婚姻及時”“戶口增多”納入考核地方官員政績的重要指標，盤活了鼓勵生育的體制機制，之后人口快速增長，并在開元盛世期間迎來歷史性的人口高峰。

如果從統治期間人口增長的幅度來看皇帝對中國人口的貢獻，那么唐太宗和康熙皇帝是貢獻最大的。清朝從康熙末年開始試點推行“攤丁入畝”，并在雍正執政期間全面推行。所謂“攤丁入畝”，核心就是以田地而非人口作為征稅對象，此舉令大量農村家庭擺脫了“人頭稅”的束縛。在納稅總額被田地面積限定的背景下，生育更多的子女往往意味著平添勞力，從而在客觀上產生了鼓勵生育的顯著效果，也使清朝從中后期開始進入人口數量爆發性增長的階段。

新中國人口政策的變遷

新中國建立后，中國人口從農業社會的高出生率、高死亡率，過渡到工業化初期的高出生率、低死亡率，再過渡到工業化中后期的低出生率、低死亡率。這是典型的由社會發展和經濟現代化引起的人口轉型。根據人口政策方向，可將新中國成立后的70年分為四個階段。

第一階段是1949—1970年，限制節育和鼓勵節育的交錯。1950年4月，中央人民政府衛生部和軍委衛生部發文限制機關和部隊婦女非法打胎。1952年，衛生部規定限制節育及人工流產。1953年，衛生部要求海關禁止進口與國家政策不符的避孕用具和藥物。這些政策旨在保護婦女，客觀上限制了節育。1953年新中國首次人口普查顯示，當年中國人口有5.83億，年增1 300萬。總人口遠超1949年普遍認為的4億多。“大躍進”和隨后的三年困難時期，進一步促使政策轉向。1964年，國務院設立國家計劃生育委員會，各地也設立了相應機構，開展節育工作。但這些工作在1966年“文化大革命”開始后基本陷入停頓。

第二階段是1971—1979年，以“晚、稀、少”為特征的計劃生育。1971年7月，國務院批轉《關于做好計劃生育工作的報告》，開啟了計劃生育時代，標志著人口政策從政府倡導轉變為以生育水平的目標為導向，對家庭生育行為進行干預和控制。1973年12月，第一次全國計劃生育匯報會提出了“晚、稀、少”政策：“晚”是指男25周歲、女23周歲才結婚，“稀”是指生育間隔為3年以上，“少”是指只生兩個孩子。

第三階段是1980—2013年，以“一胎化”為基調的計劃生育。1980年1月，中共中央、國務院批轉《關于1980年國民經濟計劃安排情況的報告》，指出：“計劃生育要采取立法的、行政的、經濟的措施，鼓勵只生一胎。”1980年9月25日，中共中央發表《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，啟動了以“一胎化”為基調的計劃生育政策。公開信在表述上僅“提倡一對夫婦只生育一個孩子”，但在實踐中，這往往表現為強制性地限制生育數量。1982年，中共十二大確立計劃生育為基本國策。1984年4月，針對“一胎化”激化的社會矛盾，中共中央在批轉《關于計劃生育工作情況的匯報》的文件中，適當放寬了限制，奠定了1984—2013年計劃生育政策的主要模式：對于以大中城市為主的城鎮居民，一對夫婦只能生育一個孩子；先生育的是女孩的農村居民允許生第二個；少數民族可以生育2~3個孩子。在執行層面，20世紀80年代只是在城市范圍內嚴格執行，到了20世紀90年代，農村也開始嚴格執行。

第四階段是2014年至今，實施“單獨二孩”、“全面二孩”和“三孩”政策。2013年衛生部與國家計劃生育委員會合并，成立國家衛生和計劃生育委員會。2014年“單獨二孩”政策在全國逐步實施，但效果有限，2015年全國出生人口甚至比上年減少32萬。自2016年元旦開始，“全面二孩”政策實施，但出生人口遠低于預期，新出生人口小幅反彈到1 700多萬，以后就直線下降。2021年，“三孩”政策開始實施，各地逐步取消了很多限制生育的措施。到2022年出生人口就大幅下降到956萬，生育率不到1.1，比日本還低。

新中國人口變化

1.生育率變化

低生育率危機已經非常顯著。2016年放開“二孩”后，新出生人口出現了非常短暫的反彈，新出生人口一度超過1800萬。這個反彈的出現主要是由于很多人補生了“二孩”。去掉補生的效果，生育率并沒有大幅提升，而且隨著補生效果釋放完畢，生育率和新出生人口繼續快速下降。尤其是最近幾年，生育率下降到了令人觸目驚心的程度。2022年的出生人口只有956萬，不到印度的一半，生育率跌破了1.1的水平，在世界上幾乎是最低的（僅僅略高于韓國）。說中國正在面臨嚴重的低生育率危機絕對不是危言聳聽。

從中國出生人口占世界出生人口的比例來看，20世紀 90年代以后中國新出生人口占世界新出生人口的比例快速下降。從20世紀80年代的17.2%（1982年）經過小幅度變動后，降到了20世紀90年代的15.6%（1992年），到1999年只有13.7%。從1974年開始，中國每年的出生人口就一直小于印度了，2021年和2022年不到印度的一半。

我們可以看出，20世紀五六十年代，生育率維持在比較高的水平。與此同時，隨著醫療條件的提升，嬰兒死亡率和人口死亡率降低。嬰兒死亡率從新中國成立前的200‰下降到1994年的37.79‰，并進一步下降到2020年的5.4‰；人口死亡率從1949年的20‰下降到2020年的7.07 ‰。高生育率和低死亡率的結果就是人口快速增加。根據下圖數據顯示，1950年中國總人口為5.5億，1960年達到6.6億，1970年達到8.3億，1980年達到9.9億，1990年達到11.4億，2000年達到12.7億，2010年達到13.4億，2020年達到14.1億。

在這個時期，出生人口快速增長在世界范圍內是比較普遍的現象，所以雖然中國總人口增長很快，但是總人口占世界人口的比重并沒有增加，尤其是在20世紀90年代以后，占世界人口的比重開始下降。總人口占世界人口的比重從1950年的22%下降到2020年的18%。中國人口政策的滯后問題尤為突出。

和中國一樣，世界總人口在20世紀六七十年代增長很快。當時很多人開始擔憂人口增長過快會導致資源枯竭，從而影響經濟發展，于是一些國家采取了限制生育的政策。中國在20世紀80年代推出“一胎化”政策，但是并沒有嚴格執行，生育率還是維持在比較高的水平，甚至有些農村地區出現了在“一胎化”政策嚴格執行之前“搶著生”的現象，生育率還略有反彈。但這個反彈是短暫的，當20世紀90年代中國嚴格實行“一胎化”政策時，生育率已經降到了更替水平以下。當時的人口增長主要歸因于慣性和壽命的延長。2000年時，中國的生育率已經降到了1.5以下，在這個水平下，韓國、日本等國家都開始調整甚至完全逆轉人口政策，把限制生育的政策改為人口政策。

根據下表顯示，日本在1974年取消限制，當時的生育率是2.05；1994年開始鼓勵生育，當時的生育率是1.42。韓國在1996年取消限制，當時的生育率是1.57；2005年開始鼓勵生育，當時的生育率是1.08。中國臺灣在1990年取消限制，當時的生育率是1.81；2005年開始鼓勵生育，當時的生育率是1.12。新加坡和伊朗的人口政策都是立即逆轉，即停止抑制生育的同時開始鼓勵生育，當時的生育率分別是1.96和1.74。泰國在2000年取消限制，當時的生育率是1.67；2015年開始鼓勵生育，當時的生育率是1.4。土耳其在2003年取消限制，當時的生育率2.35；2014年開始鼓勵生育，當時的生育率是2.1。

由此我們可以看出，一般來說，生育率降到1.5~2.4時就會取消限制生育的政策。按照這個規律，中國應該在2000年左右就取消限制生育的政策，放開生育，因為當時的生育率已經降到了1.5以下，而現在則應該立即鼓勵生育。

2.性別比例變化

嚴格執行“一胎化”政策的后果之一是農村人口性別比失衡。出生性別比指的是每100名活產女嬰對應的活產男嬰的數量，正常的出生性別比一般為103~107。（男孩出生時的比例略高，成年以前男孩的死亡率也略高，所以成年以后男女比例大致應該是平衡的）。下圖是中國的出生人口性別比，可見20世紀 90年代以后就出現了大幅度的男多女少的偏差。性別比偏差最高時達到了121.1（2004年）。

性別比失衡的原因是中國當時在農村實行了特別的“一胎半”政策，即先生了男孩就不準生了，先生育了女孩，還可以再生一個。在這種制度下，如果先生育了女孩，出于重男輕女或者喜歡兒女雙全的考慮，接下來就自然地想生男孩，于是有些農村的婦女就可以通過各種方式做產前性別鑒定和選擇性多胎，這就導致了20世紀90年代以后的出生男女比例失衡。

出生性別比失衡會導致二三十年以后婚姻市場的擠壓，也就是說，當這些男孩到了婚娶年齡時，社會上并沒有足夠的適齡女青年。因此，有些男青年就需要推遲結婚的年齡，等到自己更有經濟能力時才能找到結婚對象。總的來說，結婚市場里面會有一些男青年需要等待更長的時間才能找到結婚對象，有些甚至一直單身。2010年以后，生育政策逐步放開，這種男女比例失衡的現象逐步緩解。出生人口性別比在2010年以后從高位回落，近幾年已經恢復到接近正常。

本文整理摘編自梁建章所著新書《人口戰略》，點擊左下角閱讀原文購買。