因城施策，探索“本地化”特色政務熱線發展路徑——訪中國人民大學公共管理學院教授李文釗

一座座城市，每天有大量市民訴求通過12345政務服務熱線涌入。這些聲音不僅僅是群眾具體的“急難愁盼”，更是一面映射城市治理的鏡子、一座驅動治理變革的數據富礦。如何理解一條熱線從信息傳遞的“渠道”演變為協同辦理的“平臺”，進而躍升為數據驅動的“治理中樞”？這背后蘊含著怎樣的治理范式變遷？不同規模、不同特色的城市，應當如何因城施策推動熱線發展？

　　帶著這些問題，中國城市報記者對中國人民大學公共管理學院教授、北京接訴即辦改革與社會治理創新中心主任李文釗進行了專訪。

　　中國城市報：從最初的社情民意收集渠道，逐步發展為跨部門協同平臺，進而向城市的“治理中樞”演進，近年來，政務服務便民熱線正在經歷一場深刻的功能轉型。在您看來，這一轉變背后的核心邏輯是什么？

　　李文釗：這一轉變的核心驅動力，在于人們對政務服務熱線功能定位的持續反思，以及熱線在城市治理體系中角色的根本性重塑。將其置于治理范式變遷的分析框架中審視，這一過程可以劃分為三個層次遞進的階段。

　　第一階段是“渠道”定位。政務服務熱線最基礎的功能是通過技術手段低成本收集社情民意。在此之前，政府收集民意主要依賴來信來訪等面對面的溝通方式。政務服務熱線的出現，實現了從物理界面向技術界面的跨越，以直接溝通交流的方式進行信息收集，顯著降低了市民訴求表達的門檻。更重要的是，它改變了市民參與治理的身份建構。當市民通過政務熱線反映意見、提出建議時，其身份便從傳統意義上的“訴求者”轉化為積極參與城市治理的“建言者”。這一身份轉換雖然微妙，卻深刻激發了市民參與公共事務治理的內在動力。

　　第二階段是“平臺”定位。當市民訴求經由政務服務熱線匯聚之后，能否得到實質性回應和解決，便成為衡量熱線價值的核心標尺。這就推動熱線從單純的信息收集渠道向具備訴求辦理功能的協同平臺過渡。熱線本身沒有行政執法職能，無法直接解決問題，它需要調動各委辦局、各區乃至街道鄉鎮的行政力量協同處置。在此意義上，“接訴即辦”改革本質上是一種互動治理的機制建構，它通過反饋機制、考評機制、激勵機制、披露機制、學習機制、認同機制等實現不同治理主體之間的有效互動，真正實現合作生產、整體政府、合作治理和合作制組織的治理追求。

　　第三階段是“治理中樞”定位。市民訴求得以高效解決，政務服務熱線平臺便積累了極為珍貴的數據資源。這些數據的核心價值在于真實性與鮮活性，即每一條數據都源自具體市民的真實訴求，背后承載著個體化的生活敘事。從治理科學的視角看，對這些數據的系統分析能夠揭示城市運行中的規律性問題、趨勢性風險和結構性短板，從而為城市治理變革提供數據驅動的決策支撐。

　　從整體來看，熱線從“渠道”到“平臺”再到“中樞”的功能躍遷，既反映了社會各界對政務熱線期望值的持續提升，也體現了城市主政者主動尋找治理切口的戰略智慧。

　　中國城市報：當前，各地政務服務熱線的管理體制呈現多樣化的特征，部分城市將其歸屬政府辦公室、行政審批局、政務服務局或大數據局。您如何看待這一管理歸屬的差異性？其對熱線功能的發揮產生怎樣的影響？

　　李文釗：政務服務熱線由哪個部門主管，表面上是機構編制領域的行政安排問題，深層上折射出的是地方主政者對熱線功能定位的認知差異，以及對熱線在城市治理中角色期待的不同判斷。

　　當前幾種典型的歸屬模式各有其內在邏輯：設在信訪辦公室，是基于將熱線視作人民建議征集渠道的傳統延續；設在政務服務局，則側重于熱線在行政審批和辦事服務中的窗口功能；設在大數據局，體現的是對熱線數據資源的戰略價值的高度重視；設在政府辦公室，則是將熱線界定為城市治理的綜合性統籌平臺。

　　從治理效能的視角審視，我認為政務服務熱線歸屬政府辦公室體系可能更有利于其功能的全面釋放。政府辦公室具備綜合性、協調性的組織特征，能夠更好地發揮統籌協調功能。

　　當然，歸屬問題只是影響熱線效率的因素之一，并非決定性條件。在具體運行過程中，由于現代社會問題高度復雜的特征，部門之間的協調溝通壁壘在任何管理體制下都不可避免。例如城市噪音污染問題，往往同時涉及生態環境、公安、住房建設等多個部門的職責，單一界定面臨困難，它倒逼政府推進機構職責邊界的厘清。北京市在實踐中的做法值得關注：針對噪音擾民等典型疑難問題，逐一梳理和明確不同場景下的責任主體，通過修訂部門“三定”（定機構、定職能、定編制）規定的方式固化職責邊界。這一過程本身就是城市治理精細化的具體體現。

　　中國城市報：如今，人工智能技術正積極應用在政務服務熱線領域。在您看來，AI賦能在政務服務熱線中的進階路徑是什么？其應用邊界在哪里？

　　李文釗：標準化的業務流程是工業化邏輯在政務服務領域的具體體現。當大量重復性訴求集中涌現時，必須建立標準化的操作流程以提升辦理質效。人工智能技術的引入，則為熱線運行提供了更高層級的生產力工具。

　　從應用層次來看，當前AI在政務服務熱線中的賦能大致可分為三個層次。第一層次是基礎性輔助，包括智能知識庫匹配、智能語音轉寫等。其核心功能是為接線人員提供即時的政策信息支撐，減少對個人經驗的路徑依賴。第二層次是流程性優化，如智能派單和智能回訪。智能派單通過算法分析將市民訴求精準匹配至承辦部門，智能回訪則通過機器人完成滿意度的初步采集，從而將人力資源從重復性勞動中解放出來。第三層次是分析性賦能，即智能分析——對海量訴求數據進行趨勢研判、規律識別和政策建議生成。這是最具挑戰性的應用層面。

　　智能分析的難點在于：城市治理問題具有高度的復雜性、情境性和不確定性特征。一項訴求數據的波動，可能源自某項政策調整、某個偶發事件或某種輿情發酵，而非系統性治理缺陷。技術能夠識別數據的關聯性，但難以穿透復雜的因果鏈條觸及問題本質。因此，智能分析的目標不是替代治理者的決策判斷，而是為其提供更充分、更系統的信息支撐。

　　值得注意的是，政務服務熱線智能化發展需警惕技術導向的形式主義傾向。對于訴求量相對有限的中小城市而言，人工智能所依賴的大數據分析方法將面臨數據稀疏性的制約。在這些情境下，網格員入戶走訪、社區干部面對面調解等傳統治理方式，反而可能比算法分析更具實質效能。技術賦能的本質，在于讓治理者有更多精力從事更有溫度的溝通與服務，而非以技術替代人。我們要清醒地認識到，推行數字化不能消解社會治理中的人文關懷。

　　中國城市報：處于不同規模、不同發展階段的城市，面臨的治理議題和市民訴求特征存在顯著差異。不同城市應當如何因城施策，探索適合自身實際的熱線發展路徑？

　　李文釗：因城施策是政務服務熱線發展的根本原則。城市治理具有高度的具體情境依賴特征。每個城市都有其獨特的發展階段和治理傳統，理解城市治理、診斷城市問題和實現城市可持續發展都需要尊重這種差異性。

　　具體而言，因城施策至少需要關注三個維度的異質性。第一是人群特征。市民訴求是由特定人群在特定情境中生成的，城市人群的構成特征直接決定了訴求的結構性分布。以旅游城市為例，洛陽、三亞等城市的訴求主體中游客占據了很大比重，旅游消費糾紛、交通出行便利、公共服務可及性等議題便成為熱線的高頻關注點。而對于深度老齡化的城市，養老服務、適老化改造等訴求則具有更大的權重。第二是城市發展階段。以重化工業為主導的城市，生態環境治理和產業轉型訴求可能更為突出；以數字經濟為引領的城市，青年群體的創新創業需求則需得到更充分的回應。第三是城市自身的治理傳統與治理基礎。治理基礎較好的城市，政務服務熱線的主要功能可能是錦上添花式的精細化提升；歷史欠賬較多的城市，則需要通過熱線來識別和補齊治理短板。

　　而網紅城市現象，恰恰為政務服務熱線的敏捷回應能力提供了一個有趣的檢驗場。一個城市因特定契機突然成為公眾關注焦點時，大量瞬時涌入的訴求將對熱線運行構成壓力測試。對此，熱線應當樹立“服務跟進”的理念——城市的網紅熱點延伸到哪里，熱線的服務觸角和數據分析就要跟進到哪里。具體而言，當某個區域或議題成為輿論焦點時，政務服務熱線平臺應當迅速梳理該區域的訴求特征數據，識別治理中的短板和風險點，向決策層提供研判報告，推動問題從被動回應向主動預防轉變。

　　關于城市規模對政務服務熱線發展路徑的影響，這是一個需要辯證對待的問題。超大城市由于人口基數大、訴求體量大、治理復雜程度高，自然需要依托數字化、智能化技術來提升熱線運行效率。但對于中小城市而言，熟人社會的特征使得訴求發生頻率和復雜程度相對較低，此時網格員的日常走訪、社區干部的直接溝通可能比技術平臺更具治理效能。熱線的發展應當與城市的實際需要相匹配，而非盲目追求技術上的“高大上”。

　　歸根結底，我們既要總結提煉政務服務熱線發展的一般性規律，為各地提供可借鑒的框架指引；又要充分尊重城市自身的治理智慧和創新活力，允許并鼓勵各地探索符合自身實際的差異化政務服務熱線發展路徑。

■中國城市報記者 張永超