桂華 | 別讓“小事不出村”變成“小事不能出村”

桂華

（武漢大學社會學院教授）

“小事不出村”與“小事不能出村”

創(chuàng)新和運用“楓橋經(jīng)驗”，是提升基層社會治理水平的基本方法。將“楓橋經(jīng)驗”運用于基層工作，關(guān)鍵是做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，將矛盾化解在基層”。運用“楓橋經(jīng)驗”，及時有效解決廣大群眾的身邊難事，打造平安穩(wěn)定的社會局面，既是服務(wù)群眾的直接體現(xiàn)，也是為經(jīng)濟社會發(fā)展大局提供基礎(chǔ)護航。

在社會轉(zhuǎn)型時期，社會治理變得復雜，基層工作既要面對老問題、老矛盾，也要面臨新問題、新情況。在基層考核中，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)對問題的處理狀況匯總起來是全縣的情況。因而，縣市傾向于提高工作要求，對排查矛盾、發(fā)現(xiàn)矛盾、處置問題提出更嚴標準，通過加碼來消除可能存在的風險點。在考核壓力下，以處理客觀問題為目標的社會治理，變成了以“不出事”為標準。為了追求“不出事”，“楓橋經(jīng)驗”中的“小事不出村”在實踐中變成了“小事不能出村”，“將矛盾化解在基層”變成了“基層必須化解矛盾”。

社會運行總是存在各種客觀矛盾、日常摩擦和不可預知的意外因素，將高效處理矛盾、及時回應群眾急難愁盼的工作目標，變成硬性指標上的“不出事”，表面上是發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”，實則是失去“楓橋經(jīng)驗”作為基層工作方法的精髓。由硬性考核推動基層化解矛盾，會帶來各種意外后果。

“小事不能出村”的悖論

運用“楓橋經(jīng)驗”，實現(xiàn)“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，將矛盾化解在基層”，可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級在基層事務(wù)處置中的主動性、能動性。基層是國家治理的基石，國家治理以億萬群眾為對象，基層包括農(nóng)村、城市、機關(guān)、單位，凡是與群眾密切接觸、以群眾為直接對象的工作都屬于基層工作。國家開展“三農(nóng)”工作，執(zhí)行惠農(nóng)政策，開展鄉(xiāng)村建設(shè)，面對千家萬戶的農(nóng)民和千差萬別的村莊，必須依靠鄉(xiāng)村兩級積極作為，鄉(xiāng)村是社會治理的主戰(zhàn)場。

之所以要發(fā)揮鄉(xiāng)村的主動性、能動性，進而做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”，是因為鄉(xiāng)村兩級直接與群眾打交道，屬于本鄉(xiāng)本土，熟悉群眾、了解群眾，也被群眾所熟悉和了解。經(jīng)過長期互動，基層干部知道群眾的所思所想，廣大群眾也聽得懂基層干部對政策的解釋，雙方容易溝通、將心比心，做工作的效率高。

實踐中如果做到通過基層干部的積極作為，將大部分事務(wù)都在村內(nèi)解決，少部分事務(wù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決，還有極少部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決不了的事情上升到更高層級，甚至走司法渠道，則整個社會治理成本低，群眾訴求被及時答復，國家治理的成本也低。因而，在新形勢、新條件下，創(chuàng)新和運用“楓橋經(jīng)驗”十分重要。

不過，基層干部積極作為，通過主動性和能動性發(fā)揮，所能解決的是部分事務(wù)，還有很多事務(wù)超出基層能力，甚至有一些歷史遺留問題超出了政策范圍。因而，“小事不出村”不是“小事不能出村”，“大事不出鎮(zhèn)”不是“大事不能出鎮(zhèn)”，“將矛盾化解在基層”也不是“基層必須化解矛盾”。

“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，將矛盾化解在基層”是一種工作機制，屬于對基層主動性、能動性的強調(diào)，它刻畫的是一種工作理念和工作方式。對比來看，“小事不能出村，大事不能出鎮(zhèn)，基層必須化解矛盾”則是一種考核標準，屬于不講條件下的工作指令。如果地方用考核標準、工作指令替代工作方法，就會變成刻舟求劍、削足適履、緣木求魚。

在實際工作中，如果將“小事不出村”變成“小事不能出村”，則村一級變成以完成考核標準為導向，而不是結(jié)合情況、實事求是、考慮總體影響后精細處理個別問題；如果將“大事不出鎮(zhèn)”變成“大事不能出鎮(zhèn)”，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)也變成了以不被上級扣分為工作指南，而不是采取具體問題具體分析；如果把“將矛盾化解在基層”變成“基層必須化解矛盾”，則基層為了達成“必須化解矛盾”的考核目標，就會以追求考核通過為導向而不是全盤考慮工作成本。

如何做到“將矛盾化解在基層”

越是隨著社會復雜程度提高、流動性變強，就越需要通過提升基層治理水平來增加國家治理能力。作為社會治理對象的群眾主體越是多元、訴求差異化越是明顯，基層治理的難度就越大，用行政管理手段、標準技術(shù)工具解決問題所產(chǎn)生的偏差越大，也因此就越需要運用“楓橋經(jīng)驗”，發(fā)揮黨員干部緊密聯(lián)系群眾、熟悉群眾、服務(wù)群眾、依靠群眾的基層工作優(yōu)勢。

只有做到“將矛盾化解在基層”，才能夠有效應對社會轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)，締造出國家有為、社會富有活力的基層工作局面。如何做到“將矛盾化解在基層”？

第一，科學理解“將矛盾化解在基層”。“將矛盾化解在基層”是指基層發(fā)生的大部分矛盾是日常性的與廣大群眾密切相關(guān)的矛盾，也即凡是在人群密集的地方都會發(fā)生的利益糾葛或行為沖突，這些矛盾細小瑣碎、無時無處不在，需要基層承擔責任、發(fā)揮能動性才能夠解決。“將矛盾化解在基層”也是指，這些矛盾不僅適合由基層解決，而且契合基層工作優(yōu)勢，只有靠基層才能夠有效解決。如果行政直接介入這些細小瑣碎的日常矛盾，不僅效率低，而且成本很高。“將矛盾化解在基層”是指鼓勵基層發(fā)揮解決社會矛盾的能動性，當群眾出現(xiàn)訴求后，引導他們首先向處在身邊的鄉(xiāng)村干部反映并尋求解決，當基層解決不了時，再向更高層級反映。因此，“將矛盾化解在基層”屬于工作理念，不是工作指令，更不是考核就能夠達到的。如果把“將矛盾化解在基層”變成了“矛盾必須化解在基層”，就是將這種靈活的、依靠基層主動性的工作方式變成了基層迫于考核而完成行政任務(wù)，基層治理便是從能動狀態(tài)變?yōu)楸粍訝顟B(tài)。

并且，基層雖然90%以上是日常矛盾，卻依然有一部分問題是村里無法解決、鄉(xiāng)鎮(zhèn)也無法解決的。“將矛盾化解在基層”是指基層在資源有限、能力有限的情況下，發(fā)揮主動性解決大部分矛盾，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”，在此之外，還有一部分是基層解決不了的矛盾，則必須上交。所以，“楓橋經(jīng)驗”的另一面是，基層能解決和能不上交的矛盾盡量不上交，而基層不能解決的矛盾則要及時上交，由上級研究甚至承擔主要責任。要做到：無需上交的矛盾就地解決，基層解決不了的矛盾則立刻上交；不該上交的不上交，該上交的則上交。通過“不上交”和“上交”這兩個方面，發(fā)揮基層與上級的“兩個積極性”，由基層和上級協(xié)作共同解決問題并構(gòu)建良好的社會秩序。

如果把“將矛盾化解在基層”片面地理解為“基層必須解決矛盾”，則突破了基層權(quán)限，也違背了工作規(guī)律。基層為了滿足“必須解決矛盾”的考核要求，委曲求全，用“開口子”的方式去解決基層解決不了或不應該由基層解決的事情，反而會鼓勵越來越多的群眾提出超出基層責任的訴求，破壞社會治理平衡。

第二，提升基層在社會治理中的主體性。“楓橋經(jīng)驗”依賴基層做群眾工作，采用的是群眾工作方法。做好群眾工作的關(guān)鍵是鄉(xiāng)村干部具有內(nèi)在積極性，且熟練掌握群眾工作方法。目前，基層為了滿足自上而下的標準化、制度化要求，對干部提出客觀標準要求。但是，這些并不能替代做群眾工作能力。做好群眾工作，發(fā)揮“楓橋經(jīng)驗”關(guān)鍵是鄉(xiāng)村干部走出辦公室，沉到群眾中去。鄉(xiāng)村干部距離群眾越近，群眾就越是可以依靠的力量，鄉(xiāng)村干部真正沉入到群眾中去，很多問題就迎刃而解。

第三，社會治理要采取短鏈條邏輯。目前，隨著國家治理能力增強，國家介入社會事務(wù)的范圍越來越廣，在很多方面，國家可以發(fā)揮“集中力量辦大事”優(yōu)勢。但是社會治理領(lǐng)域常常面對的是群眾之間的瑣事，很多統(tǒng)一化、標準化、程序化的規(guī)章制度，不一定適用于解決這些問題。在社會平安穩(wěn)定的大局面下，基層主要的精力是接觸群眾、組織群眾和引導群眾解決身邊小事，密切黨員干部與群眾的聯(lián)系。很多群眾身邊的小事具有發(fā)生的場景，屬于面對面糾紛，解決問題的辦法因而需要靈活多變，相關(guān)部門不宜采取長距離監(jiān)督、遠距離考核的工作方法，而是要鼓勵和支持基層因地制宜、因時制宜地就地解決問題，避免“一把尺子量到底”，由基層從當?shù)厍闆r出發(fā)探索行之有效的百花齊放的工作辦法。

第四，為社會秩序留下冗余。首先，科學分析“小概率事件”。矛盾發(fā)生之后，要深入研判，區(qū)分普遍性問題與個案問題、偶發(fā)事件與苗頭性問題，區(qū)分特殊與一般，進而采取不同的工作方法。對于偶發(fā)的問題，要留有一定冗余，避免為了消除偶然而投入主要精力，要將工作重點放在絕大多數(shù)群眾最迫切的需求上。其次，區(qū)分“底線”思維與“不出事”要求。在涉及群眾切身利益和群眾普遍訴求的事情上，要堅持“底線”思維，將回應群眾利益訴求作為工作目標。由指標考核所造成的基層“不出事”要求，有時不是從解決問題出發(fā)，而是回避問題，反而讓群眾的切實利益得不到重視。

第五，總的來說，在惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策導向下，當前基層社會治理面對的矛盾以日常性為主，群眾反映的多是生產(chǎn)生活上“補短板”訴求，在這種總體格局下，基層社會治理應當更重視群眾和基層干部內(nèi)在力量的發(fā)揮，減少因為考核或一票否決而造成的干部消極，讓鄉(xiāng)村干部沉入群眾，與群眾打成一片，把蘊含在群眾中的力量激活，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動，不斷走向共建共治共享。（來源：北京日報理論周刊）