聯合國資金缺口超22億美元，日內瓦總部冷清，機構或被迫改革？

美國科羅拉多州柯林斯堡——耗資12億美元的萬國宮翻修工程，原本意在重申日內瓦在多邊體系中的核心地位。可如今，這座城市的國際機構聚集區卻在逐漸冷清下來。

世界衛生組織已經裁減數百個崗位。聯合國兒童基金會正把核心行政職能遷往羅馬和布達佩斯。其他機構也在縮減規模，或將業務遷往別處。美國承擔著聯合國經常預算約四分之一的資金，如今卻拖欠約22億美元，占該組織全部未繳會費的約95%。

很多人會把這視為聯合國體系衰落，甚至可能走向終結的先兆。但日內瓦的這場危機，也許正在為一種更有韌性的多邊主義創造條件。

批評者聲稱，美國納稅人在為一個對其利益并不友好的聯合國官僚體系埋單。這個體系缺乏問責，且其優先事項已經偏離了創設初衷。這種說法并非全無道理。不過，這類論調也擠壓了另一種聲音：一些人希望重建聯合國體系，而不是把多邊主義整體拆毀。

美國資金的流失，或許正在做到過去幾十年改革努力始終未能做到的事：迫使聯合國的組織結構重新對齊其使命。過去，無論是各種改革方案、秘書長倡議，還是專家小組，都沒能帶來真正有意義的變化。

聯合國自己在2021年開展的《整合評估》匯集了全系統200多名工作人員的意見。評估認為，制度性的封閉削弱了實際成效，并呼吁下放更多決策權，推動更能回應一線現實的改革。成員國數十年來也一直在提出同樣的要求。

日內瓦越來越像是一個象征，折射出機構管理者與其本應服務的對象之間的距離。薪酬結構就是其中一部分原因。官僚體系享有免稅工資、格外優厚的養老金安排、按全球最高生活成本城市之一標準發放的住房補貼、商務艙出行待遇，以及教育補助。

這些教育補助覆蓋了日內瓦精英國際學校學費的大部分，而那里的年學費常常高達每名兒童每年45000美元。一項針對聯合國難民事務高級專員公署運作情況的研究發現，其對每名難民的年支出大約為600美元，按今天的幣值計算約為800至850美元。換句話說，聯合國在日內瓦為一個孩子報銷的學費，足以支持數十名難民一整年的生活。

適用這套待遇的，是一支規?？捎^的隊伍。瑞士大約有40個國際組織，雇員總數超過25000人，其中大多數集中在日內瓦湖地區。規模最大的世界衛生組織，在日內瓦總部約有2400名員工，在最近一輪削減之前，其2026至2027兩年期預算為53億美元。

國際勞工組織、聯合國難民事務高級專員公署、世界貿易組織等機構，也都在日內瓦保持著相當規模的存在。聯合國秘書長辦公室發出一份備忘錄，要求日內瓦和紐約兩地識別可遷往低成本工作地點的崗位。

日內瓦員工工會的反應很能說明問題：工會在正式聲明中表示“震驚”，數百名員工在國際勞動節當天舉行示威，要求保住自己在日內瓦的崗位，工會還為住房補貼、教育補助和免稅待遇辯護，稱這些都是必不可少的。

這些數字和反應表明，日內瓦相當一部分機構人員，已經與這一體系名義上試圖應對的現實相當隔膜。但這場危機也在增強聯合國內部長期主張改革者的地位。

聯合國兒童基金會把區域職能整合到曼谷，聯合國各機構在內羅畢擴大業務，把行政職能轉移到成本更低的工作地點，這些都反映出一個轉向：向真正開展工作的地方靠攏。

技術進步以及遠程協作能力的提升，也讓以日內瓦為中心的模式更難自圓其說。過去必須飛到日內瓦才能完成的工作，如今可以在多個大洲同時展開。

一個更有前景的方向，是讓機構布局與東道國的政治支持和治理能力相匹配。這不僅僅是分權，也不僅僅是更接近需求所在，而是把權力放到那些本就具備能力和政治意愿的地方。

一些曾經接受援助、如今已成為捐助國和區域強國的國家——包括波蘭、智利和韓國——天然適合成為這種多邊主義的支點。它們都親歷過沖突、發展、難民流動和政治轉型，因此擁有日內瓦式官僚體系無法復制的政治正當性和執行公信力。

變化的具體內容，同樣關系到國際秩序的正當性。一個決策中心仍然停留在日內瓦、紐約和少數捐助國首都的多邊體系，很容易被指責為某個早已過去的歷史時刻的遺留物。

相較之下，如果機構的實際運作重心更靠近其服務的社區，由扎根于支持性環境中的專業人員來運作，它們就更難被取代。在一個競爭更激烈的世界秩序中，最終存續下來的體系，也會更有能力爭取自身的現實意義。

日內瓦會挺過這場危機，繼續作為最高級別外交談判和幕后磋商的會議中心，因為這些事務仍然需要面對面的接觸。但在日內瓦之外，或許會出現另一種東西：更靠近服務對象的機構外地辦事處，以及可能由那些具備正當性和經驗的行動者接手、繼續推動多邊主義向前發展。

長期困擾聯合國的許多結構性問題，今后依然會存在。眼下正在發生的這些變化，并不能把它們一一解決。但它們會改變影響力積聚的地點，也會改變究竟由誰來塑造那些真正重要的決策。這種新的多邊主義，或許會更有韌性、更具正當性，也更不容易被任何單一捐助國的政治所綁架。