萬里論劍 | 丁純：歐洲“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”為何愈演愈烈？

編者按：今年以來，歐洲“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”加速抬頭，持續(xù)構(gòu)筑貿(mào)易與投資壁壘，對華圍堵力度、密度大幅增強(qiáng)，導(dǎo)致中國對歐出口受阻、投資受限、產(chǎn)業(yè)承壓，并沖擊中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系穩(wěn)定。本期“萬里論劍”特邀復(fù)旦大學(xué)歐洲問題研究中心主任丁純教授，全面解讀歐洲“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”特點、深層原因、與美國式保護(hù)主義區(qū)別等，并深度剖析其對中國影響。

九萬里：近年來，歐洲持續(xù)強(qiáng)化傳統(tǒng)貿(mào)易救濟(jì)措施，并頻繁運用《外國補(bǔ)貼條例》等新的單邊經(jīng)貿(mào)工具，是否意味著歐洲已經(jīng)從“自由貿(mào)易倡導(dǎo)者”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義推動者”？

丁純：從總體趨勢看，歐洲經(jīng)貿(mào)政策確實正在經(jīng)歷明顯轉(zhuǎn)向。過去，歐洲經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)鍵詞是“開放市場”“公平競爭”“規(guī)則約束”。當(dāng)前，越來越傾向“經(jīng)濟(jì)安全”“產(chǎn)業(yè)韌性”“戰(zhàn)略自主”。這一變化意味著歐洲正在把保護(hù)主義系統(tǒng)性嵌入規(guī)則體系中，通過法律、標(biāo)準(zhǔn)、審查、認(rèn)證等，重塑市場準(zhǔn)入條件。

歐洲保護(hù)主義的新特點，并非簡單提高關(guān)稅，也不是直接“關(guān)門”，而是通過一套復(fù)雜的制度安排，把外部競爭者放進(jìn)一張“規(guī)則篩網(wǎng)”里。符合歐洲安全、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的參與者，可以獲準(zhǔn)進(jìn)入歐洲市場，不符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，即使不被明令禁止，也會面臨更高成本和更強(qiáng)不確定性。

歐洲“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”正從過去的“貿(mào)易救濟(jì)型保護(hù)”轉(zhuǎn)向“制度嵌入型保護(hù)”，其宣稱旨在“維護(hù)公平競爭”，實際行動卻在把歐洲產(chǎn)業(yè)、安全和競爭焦慮等，逐步內(nèi)化到經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系中。

九萬里：歐洲“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”最突出的政策表現(xiàn)有哪些？

丁純：當(dāng)前，歐洲保護(hù)主義不僅是借助單獨法案實施的經(jīng)貿(mào)限制，而是多類工具同時發(fā)力、彼此疊加的歧視性政策組合。傳統(tǒng)的關(guān)稅和貿(mào)易防御手段并未退出，反而與產(chǎn)業(yè)政策、安全治理和競爭審查等相互配合，逐步形成一套帶有鮮明歐洲特色的“工具箱式保護(hù)主義”。

一是以《工業(yè)加速器法案》為代表的產(chǎn)業(yè)保護(hù)工具。2026年3月，歐盟委員會提出《工業(yè)加速器法案》草案，該法案與歐盟《清潔工業(yè)協(xié)議》相銜接，旨在面對高能源成本和激烈全球競爭時，為歐洲工業(yè)提供更強(qiáng)支持。

結(jié)合歐洲所處產(chǎn)業(yè)競爭環(huán)境，這更像是再工業(yè)化戰(zhàn)略的一部分，其并非完全排斥外國企業(yè)，而是把過去對外資的“開放歡迎”姿態(tài)，轉(zhuǎn)向“有條件歡迎”，以將關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)盡可能留在歐洲內(nèi)部。

歐洲擔(dān)心的是外國企業(yè)控制區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)鏈和供應(yīng)鏈，因此正在從“保護(hù)市場”轉(zhuǎn)向“保護(hù)產(chǎn)業(yè)組織能力”。

歐盟委員會執(zhí)行副主席斯特凡納·塞茹爾內(nèi)公布《工業(yè)加速器法案》。

二是以《網(wǎng)絡(luò)韌性法案》為代表的網(wǎng)絡(luò)安全工具。歐盟《網(wǎng)絡(luò)韌性法案》將于2027年12月開始全面適用，部分漏洞和事件報告義務(wù)將于2026年9月提前適用，核心目標(biāo)是降低來自“引發(fā)網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)切的第三國供應(yīng)商”的風(fēng)險。

這意味著，網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則將成為歐洲新的準(zhǔn)入限制門檻，未來將重點審查代碼安全、數(shù)據(jù)處理、漏洞響應(yīng)、遠(yuǎn)程更新、供應(yīng)鏈透明度和供應(yīng)商可信度等。但網(wǎng)絡(luò)安全帶有較強(qiáng)“政治彈性”，是否安全并不完全取決于技術(shù)指標(biāo)，還與歐洲對供應(yīng)商、來源國以及產(chǎn)業(yè)鏈控制權(quán)的判斷有關(guān)。

一旦安全標(biāo)準(zhǔn)與市場準(zhǔn)入、公共采購和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施審查相結(jié)合，便極容易從中性的技術(shù)規(guī)則演變成有選擇性的市場篩選機(jī)制。因此，歐洲“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”正在從過去相對可見的“關(guān)稅壁壘”，轉(zhuǎn)向更具延展性和模糊性的“安全壁壘”。

三是以《外國補(bǔ)貼條例》為代表的競爭審查工具。歐盟《外國補(bǔ)貼條例》于2023年7月開始適用，歐委會可以調(diào)查外國補(bǔ)貼是否扭曲歐盟內(nèi)部市場。該條例的關(guān)鍵不僅在于審查產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼等行為，更在于其把審查對象從“商品”擴(kuò)展到“企業(yè)背后的國家支持體系”，不只調(diào)查產(chǎn)品價格是否過低，還要審查融資、稅收、研發(fā)支持等是否構(gòu)成“扭曲競爭”。

只要歐洲啟動調(diào)查、延長審查、要求補(bǔ)救措施、限制公共采購資格，就足以改變外國企業(yè)商業(yè)經(jīng)營節(jié)奏等。今年，歐盟據(jù)此對中企調(diào)查頻次、范圍不斷升級，調(diào)查范圍擴(kuò)展至安檢設(shè)備、跨境電商、光伏、風(fēng)電等，遠(yuǎn)超正常貿(mào)易調(diào)查范疇。

需要注意的是，傳統(tǒng)關(guān)稅工具并未退出，而是與這些新型規(guī)則工具疊加，形成“關(guān)稅措施+產(chǎn)業(yè)政策+安全審查+補(bǔ)貼調(diào)查”疊加的制度組合。

九萬里：“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”為何在歐洲加速盛行？

丁純：歐洲的“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”升級，主要源于三重壓力。

一是產(chǎn)業(yè)競爭壓力。歐洲發(fā)現(xiàn)，以往其在汽車、機(jī)械、高端制造和綠色規(guī)則等領(lǐng)域長期占據(jù)優(yōu)勢，但當(dāng)前在電動汽車、電池、光伏、儲能、關(guān)鍵礦產(chǎn)加工等領(lǐng)域，歐洲并沒有鞏固優(yōu)勢，反而在逐步“掉隊”。

歐洲最擔(dān)心的是，如果汽車產(chǎn)業(yè)鏈、能源技術(shù)鏈和關(guān)鍵制造環(huán)節(jié)持續(xù)外移，歐洲企業(yè)不僅將損失巨額利潤，還會損失就業(yè)、稅基、技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)話語權(quán)。

二是地緣安全壓力。俄烏沖突的延宕、美伊沖突的爆發(fā)，使歐洲逐步改變了對“經(jīng)濟(jì)秩序”的看法。過去歐洲把對外依賴視為全球化分工，現(xiàn)在越來越將其視為“戰(zhàn)略風(fēng)險”，更加關(guān)注供應(yīng)鏈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)及“經(jīng)濟(jì)依賴被武器化”等。既往屬于商業(yè)部門關(guān)注的問題，正逐步進(jìn)入安全部門、外交部門和產(chǎn)業(yè)部門共同決策范圍。

三是大國競爭壓力。隨著中美戰(zhàn)略博弈持續(xù)演進(jìn)，歐洲發(fā)現(xiàn)自身處境愈加艱難。若倒向美國與華加速脫鉤，會嚴(yán)重?fù)p害歐企利益，若繼續(xù)維持高度開放，部分關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)則可能被中國壓制。

因此歐洲選擇了中間路線——“去風(fēng)險”，“去風(fēng)險”比美國對華競爭策略更加溫和，且操作空間更大，既可以表現(xiàn)為投資審查、供應(yīng)鏈多元化、出口管制、數(shù)據(jù)監(jiān)管、公共采購限制、技術(shù)安全評估等，還可以表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、本地化要求等。

歐盟委員會主席馮德萊恩。

綜合來看，歐洲“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”是在中美博弈加劇、俄烏沖突延宕、能源危機(jī)顯現(xiàn)等背景下，歐洲作出的系統(tǒng)性回應(yīng)，也是其內(nèi)部增長乏力、財政約束加大和政治博弈加劇的外部化表現(xiàn)。

九萬里：相比于美國式保護(hù)主義，歐洲“經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”有何特點？

丁純：美國的保護(hù)主義更直接，歐洲的保護(hù)主義更規(guī)則化、程序化和制度化。美國往往以關(guān)稅、出口管制、實體清單、金融制裁、技術(shù)封鎖等為主要手段，政治色彩濃、沖擊強(qiáng)度大。歐洲更習(xí)慣通過法律、標(biāo)準(zhǔn)和程序展開，很少直接排斥某國企業(yè)，而是強(qiáng)調(diào)公平競爭、網(wǎng)絡(luò)安全、供應(yīng)鏈透明、公共采購合規(guī)等，具有更強(qiáng)的隱蔽性和擴(kuò)散性。

隱蔽性在于，通常不使用歧視性語言，而表現(xiàn)為普遍規(guī)則。歐盟宣稱所有企業(yè)都要適用同樣規(guī)則，但規(guī)則設(shè)計本身更符合歐洲企業(yè)結(jié)構(gòu)和治理模式，外部企業(yè)尤其是中企需要付出更高適應(yīng)成本。擴(kuò)散性在于，規(guī)則具有一定外溢效應(yīng)。歐盟的碳規(guī)則、數(shù)據(jù)規(guī)則、隱私規(guī)則、供應(yīng)鏈盡責(zé)規(guī)則等，可能擴(kuò)散為全球性合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。一旦其他國家跟進(jìn)，會構(gòu)建起一整套“歐洲化”的國際規(guī)則環(huán)境。

美國式保護(hù)主義更像“重拳”，歐洲式保護(hù)主義更像“細(xì)網(wǎng)”，“重拳”容易看見，“細(xì)網(wǎng)”更容易長期收緊。

九萬里：歐洲強(qiáng)化借“去風(fēng)險”之名行“去合作”之實，將對中國產(chǎn)生哪些新影響？

丁純：歐洲日益滑向保護(hù)主義深淵，對中國將產(chǎn)生長期性、結(jié)構(gòu)性、多層次影響。

一是中歐經(jīng)貿(mào)摩擦將從單一產(chǎn)品摩擦轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)體系摩擦。過去中歐經(jīng)貿(mào)爭議多集中在價格、傾銷和市場份額方面，未來歐洲可能更多質(zhì)疑中企背后的產(chǎn)業(yè)政策、地方政府支持、供應(yīng)鏈組織能力等。隨著摩擦層級上升，中企層面的解釋和讓步未必能夠滿足歐洲要求，國家產(chǎn)業(yè)模式間的競爭將愈演愈烈。

二是中國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在歐洲將面臨更高規(guī)則壁壘。電動車、電池、光伏、關(guān)鍵礦產(chǎn)、通信設(shè)備、智能終端、機(jī)器人等領(lǐng)域，將是歐洲規(guī)則工具最密集限制的方向。未來中企進(jìn)入歐洲，須額外證明供應(yīng)鏈合規(guī)、數(shù)據(jù)安全、碳足跡可核查、補(bǔ)貼來源可解釋，合規(guī)成本大幅攀升。

三是中企被迫調(diào)整對歐出海方式。歐洲更關(guān)注中企進(jìn)入歐洲后，能否為其產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和技術(shù)生態(tài)帶來可觀收益。

未來，中企需要提高本地化嵌入程度，加強(qiáng)與歐洲企業(yè)、資本和地方政府合作，包括本地制造、研發(fā)、就業(yè)、采購等環(huán)節(jié)，才能增強(qiáng)在歐競爭力。

四是中國需要警惕歐洲規(guī)則的負(fù)面示范效應(yīng)。歐洲保護(hù)主義會通過跨國企業(yè)供應(yīng)鏈、國際認(rèn)證、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控和貿(mào)易伙伴效仿等途徑，影響非歐洲市場，中企可能在全球范圍內(nèi)面臨更高合規(guī)要求。

總體來看，中歐關(guān)系將進(jìn)入“合作仍在、摩擦增多、規(guī)則博弈加深”的階段。歐洲不會輕易與中國“全面脫鉤”，他們的企業(yè)仍然需要中國市場，同時綠色轉(zhuǎn)型也離不開中國供應(yīng)鏈，但歐洲會在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)上加強(qiáng)對華防范，在規(guī)則層面持續(xù)對華加壓，在政治層面更頻繁動用“安全”敘事。

中國既要看到壓力，也要看到空間。歐洲內(nèi)部并非“鐵板”一塊，不同成員國對中國市場、美國壓力、產(chǎn)業(yè)競爭和戰(zhàn)略自主的認(rèn)知并不完全一致，中國仍可積極爭取公平、非歧視、透明、可預(yù)期的市場環(huán)境，推動中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。