《城市更新“十五五”規劃》深度解讀

來源：建筑時報

空間盤活篇：老舊街區、廠區和樓宇的功能更新

存量空間盤活，是城市更新從增量擴張轉向存量提質的重要體現?！吨泄仓醒?國務院關于推動城市高質量發展的意見》提出，全面摸清城市房屋、設施、土地等資產資源底數，改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統商業設施等存量房屋，建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制。規劃進一步提出，推動老舊街區廠區、低效產業園區、低效樓宇等轉型升級，盤活閑置低效資源?？臻g盤活的重點，是通過建筑功能轉換和混合利用、產業內容導入、公共服務完善和運營機制建設，使既有空間重新適配城市定位、片區功能、產業發展和居民需求。

一、價值邏輯：從土地開發轉向持續運營

在增量開發階段，城市空間價值更多來自土地開發、建設交付和物業銷售；進入存量更新階段，價值形成機制發生變化。低效樓宇、閑置廠房、傳統商業街區等存量空間，區位條件和建筑載體往往仍有基礎，但原有功能、業態和運營方式已經難以適應新的城市需求。此時，存量空間重新發揮價值，需要穩定使用需求、清晰運營主體和持續維護能力。

規劃強調盤活存量資產資源，并將其與傳統產業優化、新興產業和未來產業培育、新質生產力發展聯系起來。存量資產盤活需要關注空間重新利用后的產業承載能力、公共服務水平和資產運營效率。對地方政府而言，關鍵是通過規劃引導、政策協調和項目管理提高存量空間利用效率；對平臺公司和產權主體而言，重點在于前期策劃、功能導入、招商運營、資產管理和后續服務能力。

同時，市場機制是盤活存量資產的重要工具，其適用范圍需要與項目現金流、權屬條件、運營主體和公共屬性相匹配。規劃提出，推動符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品等，同時要求不得新增地方政府隱性債務，強調項目風險可控和商業可持續。有穩定現金流、權屬關系清晰、運營主體明確的項目，可以依法合規運用市場化金融工具；公益性強、收益較弱的項目，則仍需要財政資金、專項債和公共政策提供支撐，并結合運營收入、周邊資產盤活等方式統籌平衡。

二、老舊街區：從形態更新到功能組織

老舊街區通常具有較好的區位基礎和社區生活基礎，但不少片區也存在設施老化、業態單一、公共空間不足、交通組織不暢等問題。規劃提出推進老舊街區廠區改造提升，并強調老舊交通樞紐與周邊街區一體化更新改造。街區更新需要把交通組織、公共空間、商業服務、文化展示和社區需求放在同一框架下統籌考慮。

街區價值的形成，取決于對周邊居民、游客、辦公人群和產業人群真實需求的回應。不同人群的活動方式和消費能力不同，適合導入的業態也不同。文商旅體融合、新消費場景、首發經濟等政策表述，需要結合片區真實需求理解。街區更新應先判斷人口結構、消費能力、產業基礎和公共服務短板，再確定商業、文化、休閑、社區服務等功能組合。

因此，老舊街區更新的核心，是提升空間功能、服務匹配和持續運營能力。穩定人流、匹配服務、可持續業態和清晰運營主體，是街區持續發揮價值的重要條件。把街區更新與片區功能完善結合起來，有利于避免短期熱鬧、長期乏力的問題。

三、老舊廠區：從低效空間轉向產業載體

老舊廠區是存量更新中具有較強產業屬性的空間類型。規劃提出，推動老舊廠區功能轉換，完善廠區及周邊配套設施，優化景觀環境，加強工業遺產保護利用，盤活閑置低效廠區、廠房和設施，植入新業態新功能。老舊廠區更新需要統籌空間再利用、產業導入和配套完善；對具有工業遺產價值的廠區，還要把保護利用作為前提條件。

老舊廠區功能轉換需要真實產業需求支撐。老舊廠區可以轉化為科創空間、研發設計中心、文化創意園區、都市工業載體或復合型產業社區，但前提是產業定位真實、市場需求明確、配套服務能夠支撐長期運營。主要改造成餐飲、展覽等消費空間的項目，短期可能形成流量，后續仍需要關注持續運營能力和產業導入質量。

因此，老舊廠區更新的重點，是讓存量工業空間重新進入城市產業體系。對具有工業遺產價值的廠區，應在保護核心價值的基礎上推進活化利用；對一般低效廠房，應結合區位條件、產業基礎和企業需求，推動空間功能調整和產業內容導入。廠區更新形成長期價值，需要產業承載能力和持續運營機制支撐。

四、低效樓宇：從空置消化轉向功能轉換

低效樓宇更新，主要對應商務樓宇空置、商業物業低效、專業市場外遷后空間再利用等問題。與街區和廠區相比，樓宇更新更受產權結構、消防條件、交通可達性、建筑結構和市場需求影響?！秶摇笆逦濉卑l展規劃綱要》提出建立與建筑功能轉換和混合利用需求相適應的規劃調整機制，這一安排對低效樓宇更新尤其重要。低效樓宇更新需要先評估原有功能與城市定位、片區功能和市場需求的適配程度，再確定功能轉換、復合利用或運營模式調整方向。功能定位清晰，有利于后續招商、運營和資產效率提升。

規劃提出推動低效產業園區、低效樓宇等轉型升級，并對土地混合開發、空間復合利用和過渡期政策作出安排。利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可在一定年期內享受不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年。這為存量樓宇功能轉換提供了制度緩沖，有利于降低轉型初期的不確定性。

過渡期政策需要在規劃管控和用途管制框架下使用。低效樓宇轉型為辦公、研發、社區服務、保障性租賃住房或復合功能空間，需要結合地方細則、消防安全、產權關系、運營主體和市場需求綜合判斷。對地方政府而言，關鍵是把政策彈性用在真實需求上，使建筑功能轉換和混合利用服務片區發展，避免將功能轉換簡單理解為名稱變更或業態替換。

五、主體參與：從單一開發到多方協同

規劃提出促進房地產開發企業轉型發展、參與城市更新，這一安排需要放在房地產發展新模式中理解。危舊房改造、城中村更新、老舊住房自主更新、原拆原建和改善性住房供給，都是推動住房供給從規模擴張轉向品質提升的重要場景。城市更新項目周期更長、產權關系更復雜、收益兌現更慢，主要依靠拿地、開發、銷售形成回款的傳統模式，在大量存量項目中適用性有限。參與城市更新的企業，需要具備前期協商、方案策劃、成本控制、工程改造、招商導入、運營服務和資產管理等綜合能力。

參與城市更新的主體還包括存量資產產權主體、平臺公司、建筑企業、運營企業和專業服務機構，并在不同環節發揮作用。產權主體掌握資產資源，平臺公司承擔片區統籌和資源整合，建筑企業負責更新改造和技術實施，運營企業影響項目長期收益。不同主體各有能力邊界，只有資產、資金、建設和運營等環節形成協同，城市更新項目才更容易落地并持續運行。

綜合看來，既有空間盤活需要關注三點。

第一，存量更新需要同時關注建設投資、長期運營收益和公共價值?？臻g持續發揮作用，需要真實需求、運營主體、現金流安排和公共服務效果共同支撐。

第二，老舊街區、老舊廠區和低效樓宇的更新邏輯不同。街區重在功能組織，廠區重在產業導入，樓宇重在功能轉換，需要避免套用同一套商業模板。

第三，企業參與城市更新的能力要求，正在從施工和銷售環節，延伸到策劃、改造、招商、運營和資產管理。市場化工具為存量資產盤活提供了通道，項目成立仍要回到風險可控、商業可持續、公共責任邊界清晰這三個基本條件。

安全韌性篇：從隱患治理到安全韌性提升

安全治理是城市更新的底線任務。規劃將危舊房改造、城中村更新、地下管網更新、城市生命線安全工程、平急兩用公共基礎設施等內容納入重點任務，同時回應房屋和市政基礎設施安全管理、城市綜合防災減災救災能力建設等要求。放在城市運行和公共安全角度看，安全治理需要把風險識別、工程治理、監測預警、應急保障和長期維護銜接起來，保護人的生命財產安全，保障城市基本運行和突發事件應對能力。

一、危舊房：從建檔立卡到精準消除隱患

危舊房改造是城市更新中底線屬性較強的任務。規劃明確提出，對城市C、D級危險住房和非成套住房建檔立卡并動態更新，用好中央補助資金、地方政府專項債券等，加快拆除改造D級危險住房，精準消除安全隱患。這一表述說明，危舊房改造首先屬于公共安全問題，需要按照風險等級和群眾需求優先處置。

這類項目的難點在于，安全風險治理與居民權益保障需要同步推進。拆除新建、加固修繕、功能改善、原址安置等方式各有適用條件，不能簡單套用同一種模式。地方政府需要通過房屋體檢和安全鑒定摸清風險底數，形成風險清單、責任清單和實施安排，避免隱患長期停留在排查臺賬中。

二、城中村：從集中改造到分類施策

城中村更新涉及人口密度、消防安全、公共衛生、租賃住房、產業空間和社區治理等多重問題。它既可能是城市安全隱患較為集中的區域，也可能承載新市民、青年人和部分產業從業者的低成本居住與就業功能。因此，城中村更新不宜簡單等同于土地開發或整體拆建。

城中村更新首先要回應安全和治理短板，同時處理好征收補償、資金平衡、功能完善和后續治理。規劃強調，對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村優先實施改造，嚴格落實“一項目兩方案”，做到征收補償到位、項目資金平衡。安全風險高、公共設施嚴重不足的片區，可以優先推進拆除新建；仍具備居住和產業功能的片區，則可以結合綜合整治、功能完善和漸進更新分類推進。

三、地下管網：從隱蔽短板到優先更新

燃氣、供水、排水、污水、供熱等地下管網，是城市運行的基礎設施。部分城市地下管網建設時間較早，存在權屬復雜、資料不完整、設施老化、滲漏、錯接、混接和超負荷運行等問題。這些問題平時不容易被看見，但一旦發生事故，往往直接影響居民生命財產安全和城市運行秩序。

規劃把地下管網更新放在突出位置，是對城市安全短板的直接回應。相較于地上景觀和立面改造，管網更新的社會可見度不高，但基礎性更強。地方政府在安排城市更新項目時，應把燃氣安全、排水防澇、污水收集、供熱保障等內容作為優先事項，與道路、小區、片區更新同步謀劃。

四、城市生命線：從事后處置到動態預警

城市生命線工程的重點，是對燃氣、供水、排水、橋梁、隧道、熱力、管廊等城市基礎設施運行風險進行監測預警，及早發現和管控風險隱患，完善協同處置機制。這標志著城市安全治理正在從事后搶修，轉向風險識別、動態預警和協同處置。

但需要注意的是，數字化監測不能替代實體設施更新。如果管網資料不清、設備老化嚴重、權責邊界不明，僅建設監測平臺難以真正降低風險。生命線工程應與設施普查、更新改造、運行維護和應急處置機制同步推進，提升風險感知、責任追溯和協同處置能力。

五、老城更新：安全底線與保護價值并重

在老城區，安全治理和歷史文化保護往往發生在同一空間。規劃一方面要求加快改造危險住房、精準消除安全隱患，另一方面強調整體保護歷史文化名城、街區和文物及周邊環境，防止大拆大建、拆真建假。部分歷史建筑、老舊里弄和傳統風貌區域，可能同時存在結構安全、消防設施、使用功能和保護要求等多重問題。

因此，對這類空間不宜簡單采用“一拆了之”或“一保不動”的處理方式。更穩妥的路徑，是在現行法律法規和技術規范框架內開展分類評估，形成“一處一策”的修繕、加固、消防提升和功能改善方案。其核心是在守住安全底線和保護核心價值的前提下，選擇適配具體對象的技術路徑。

六、應急保障：從日常使用到平急兩用

規劃提出，支持盤活閑置低效資源，推進城市平急兩用公共基礎設施建設，完善醫療應急服務體系和應急物流體系。城市安全韌性既體現在日常風險排查和隱患整治中，也體現在突發事件發生時的空間轉換、服務轉換和資源調度能力。

安全治理既要降低事故發生概率，也要提升風險發生后的承接能力。平急兩用公共基礎設施的價值，正在于平時能夠服務居民生活、公共服務或產業配套，急時能夠轉化為應急避難、醫療救治、物資集散、物流中轉等功能。對于存量空間較多的老城區、老舊廠區、低效樓宇和公共設施，平急兩用也提供了一種兼顧日常使用效率和應急保障能力的更新方向。

在具體實施中，平急兩用設施不宜停留在概念設計。地方政府需要結合人口分布、災害風險、醫療資源、交通節點、物資保障和周邊公共設施條件，明確哪些空間適合承擔應急功能，平時由誰運營，急時由誰調度，轉換標準如何設定，維護成本如何承擔。把空間載體、運營主體、轉換機制和資金責任同步理順，有利于平急兩用設施更好納入城市韌性體系。

綜合看來，安全韌性建設需要關注三點。

第一，危舊房和城中村更新需要把安全風險和居民權益放在前面。安全底線具有基礎約束作用，但更新方式仍需結合風險等級、居民意愿、安置條件和資金平衡分類推進。

第二，地下管網和城市生命線工程是城市更新中基礎性較強的投入，并且直接關系城市運行安全。數字化監測是風險防控的重要支撐，但不能替代實體設施更新和日常維護。

第三，安全治理需要長期機制支撐。危舊房、城中村、地下管網和歷史街區中的安全隱患，均需要通過持續排查、分類整改和后續維護加以治理。把體檢排查、項目實施、責任落實、資金安排和后續維護銜接起來，有利于持續提升城市韌性。

綠色低碳篇：從建筑節能到綠色低碳轉型

綠色低碳是城市更新的重要方向。規劃將修復城市生態系統、加快城市建設綠色轉型、踐行綠色低碳生活方式作為重點任務，覆蓋節能降碳、生態環境治理、資源循環利用和綠色生活方式等內容。放在城市運行角度看，綠色更新需要把建筑、能源、水環境、資源循環、施工方式和長期運維統籌起來，降低城市長期運行成本，改善生態承載能力和居民健康環境。

一、總體邏輯：從局部改造到綠色轉型

城市更新中的綠色低碳，需要從單個項目的節能改造，延伸到城市建設、運行和維護全過程。規劃提出推動城市發展綠色低碳轉型，要求把城市建設、運行和維護過程中的資源消耗、能源效率、生態環境和碳排放問題統籌起來。

綠色低碳首先要回答三個問題：建筑和設施運行更加節能，水環境和生態系統更加穩定，資源利用和垃圾處理更加高效。這些基礎條件得到改善，綠色更新就能更好體現為城市長期運行成本和環境代價的下降。

因此，綠色低碳的重點在于技術適配項目條件，成本合理分擔，節能和生態效益持續，后續運維責任明確。單個項目的綠色技術應用，需要進一步服務于城市系統運行的節約、穩定和可持續。

二、生態修復：從景觀改善到生態基礎設施

規劃提出修復城市生態系統，建設連續完整的城市生態基礎設施體系。城市更新中的生態修復需要服務于城市生態功能的恢復和提升，并與綠化提升、景觀節點布置等具體措施形成銜接。

受損山體修復、黑臭水體治理、綠地系統完善、河湖岸線整治等內容，看似不像商業街區或產業項目那樣直接產生收益，但會影響城市內澇治理、熱島緩解、生態品質和居民健康。對老城區和高密度建成區而言，生態空間往往更加稀缺，生態修復更需要與片區更新、公共空間提升和基礎設施補短板統籌推進。

生態修復的關鍵，是把自然條件、城市排水、公共空間和后續維護結合起來。表層綠化、水系連通、雨洪調蓄、土壤修復和養護責任需要統籌考慮，避免項目停留在景觀化層面。綠色更新要形成長期效果，需要把生態設施作為城市基礎設施的一部分來建設和維護。

三、建筑更新：從節能改造到綠色建造

建筑是城市能源消耗的重要環節，也是綠色低碳轉型的重點領域。規劃提出推動高耗能公共建筑改造升級，鼓勵采用合同能源管理等市場化節約能源服務，大力發展綠色建筑，推動超低能耗建筑、低碳建筑規?；l展。建筑綠色更新既包括新建項目提高標準，也包括既有建筑降低能耗、改善效率。

對既有建筑而言，節能改造需要同時考慮技術先進性、建筑現狀、產權關系、使用強度、改造成本和節能收益。公共建筑、高耗能建筑和長期運營類物業，比較適合通過能耗診斷、設備更新、合同能源管理等方式推進；普通住宅和老舊小區，則需要把節能提升與居民承受能力、公共部位修繕、管線整治和后續維護結合起來。

綠色建造同樣重要。規劃提出推廣綠色施工，鼓勵使用新能源車輛和機械，加強建筑材料循環利用，促進建筑垃圾減量化，嚴格管控施工揚塵和噪聲。綠色低碳不僅發生在建筑建成之后，也貫穿施工過程本身。城市更新項目需要同時關注最終效果和施工階段的資源消耗、環境擾動和碳排放。

四、水環境治理：從排水補短板到海綿城市

規劃提出推進城市節水，建設海綿城市，并加快城市污水收集處理設施補短板，推動建立廠網統籌的建設運維長效機制。水環境治理是綠色低碳轉型的重要組成部分，也是城市更新中容易被低估的基礎任務。

從城市運行看，排水不暢、雨污混接、污水收集能力不足、內澇風險加大等問題，往往是管網、地形、河道、泵站、污水處理廠和維護機制共同作用的結果。水環境治理需要把污水收集、雨洪調蓄、節水設施、海綿空間和運維機制結合起來。

海綿城市建設不宜停留在景觀化表達。透水鋪裝、下沉綠地、雨水花園、調蓄設施等措施，需要與排水系統、匯水路徑、地形條件和后期維護相匹配，更好發揮雨水滯蓄、滲透、凈化和排放調節作用。單純增加景觀節點，而缺少雨洪管理、排水防澇和運維機制支撐，難以體現海綿城市建設的實際效果。

五、資源循環：從末端處理到減量利用

規劃提出持續完善垃圾分類收集和處理設施體系，健全城市生活垃圾資源回收利用體系，因地制宜推動生活垃圾焚燒廠超低排放改造，提升焚燒處理設施運行效率，同時推動建筑垃圾利用處置設施建設，開展存量建筑垃圾專項整治。綠色低碳不僅涉及能源利用，也包括資源循環和環境治理。

城市更新會產生大量建筑垃圾，也會改變片區生活垃圾、商業垃圾和可回收物的產生方式。建設過程、垃圾分類、建筑垃圾減量化、資源化利用和處置設施能力需要同步考慮，避免更新項目本身帶來新的環境壓力。

資源循環的關鍵，是從末端處理轉向全過程管理。建筑材料循環利用、施工垃圾減量、生活垃圾分類設施便利性和回收體系穩定性，都會影響綠色更新的實際效果。對地方政府而言，綠色低碳需要在片區更新、設施布局和運營管理中一并考慮。

六、實施機制：從技術應用到長期運維

綠色低碳項目持續推進，取決于技術、資金、運營和責任機制相互匹配。超低能耗建筑、綠色建材、合同能源管理、海綿城市、污水處理、垃圾資源化等內容，都需要穩定投入和專業維護。建設階段配置綠色技術后，還需要通過后續運維和績效評估保持綠色效果。

綠色項目應避免“一刀切”。不同城市的氣候條件、財政能力、建筑類型、能源結構和居民承受能力不同，適用技術和實施節奏也不同。規劃強調因地制宜、分類指導，放在綠色低碳領域，就是要求地方政府根據真實問題選擇更新路徑，避免簡單套用統一模板。

綜合看來，綠色低碳轉型需要關注三點。

第一，綠色低碳是城市建設和運行方式的系統調整。判斷一個更新項目的綠色成效，需要關注能耗、水環境、資源利用和維護成本的改善情況。

第二，綠色更新需要從單體建筑延伸到城市系統。建筑節能、海綿城市、污水處理、垃圾資源化和綠色施工相互關聯，需要在片區和城市尺度統籌推進，形成穩定效果。

第三，綠色低碳落地的關鍵在于長期運維和成本分擔。技術方案必須與項目條件、資金來源、運營主體和維護責任相匹配，避免把綠色更新停留在建設階段。

（作者：浩泉）

本文為解讀（二），更多內容后續更新