時評 | 規劃實施體系需“剛柔并濟”

2026年3月12日，《中華人民共和國國家發展規劃法》經十四屆全國人民代表大會第四次會議表決通過并正式施行。這是規劃制度建設的重要里程碑，開啟了法治引領保障國家發展規劃戰略導向作用的新篇章。“十五五”規劃是我國2035年基本實現社會主義現代化的決定性奠基規劃，其指標與空間設置需遵循《國家發展規劃法》要求，以剛性保戰略定力、以彈性應風險變局，實現“戰略堅定、執行靈活、風險可控、發展可持續”的目標。

原文 ：《規劃實施體系需“剛柔并濟”》

作者 |清華大學中國新型城鎮化研究院院長 尹稚

圖片 |網絡

剛性指標設置的作用是錨定戰略底線，確保戰略定力不偏移。剛性指標是政府必須確保實現的硬任務、約束性指標，是規劃戰略定力的核心載體，設置遵循了“戰略必需、底線不可破、可考核、可問責”原則。剛性指標的設置要點體現出以下特征：法定化約束，將剛性指標納入《國家發展規劃法》實施機制，明確政府責任、考核標準、問責機制，與干部考核、財政資金分配、項目審批直接掛鉤，確保“必須完成、不得變通”。量化精準、可監測，剛性指標須量化、可測算、可監測，明確目標值、年均增速、完成時限，建立動態監測體系，定期通報進度，確保執行不跑偏。上下銜接、層層壓實，國家剛性指標分解到地方、部門，地方規劃設置相應剛性指標，報上級備案、銜接審查，形成“國家-地方-部門”剛性指標體系，確保全國一盤棋。底線思維、留有余地，剛性指標設置立足底線、適度超前，既體現戰略決心，又充分考慮實施條件，避免“過高無法實現、過低失去約束”，確保可行性與約束力統一。

彈性空間設置的作用是預留應變余地，提升風險應對能力。彈性空間是規劃實施中可根據形勢變化靈活調整的領域、指標、政策、項目，是應對不確定性、提升適應性的關鍵，設置需遵循“戰略方向不變、具體路徑靈活、風險可控、激發活力”原則。其彈性空間的設置邏輯與核心領域可以概括為五個方面：一是經濟增長與總量指標（彈性核心），“十五五”規劃將GDP增長目標設置為“保持在合理區間、各年度視情提出”，摒棄具體數值，保留彈性空間，引導地方從“唯GDP”轉向“質效優先”，應對經濟周期波動、外部沖擊，為化債、轉型預留空間。二是產業發展與市場競爭領域（充分彈性），對一般性產業、市場競爭領域，僅明確發展方向、準入規則、綠色低碳要求，不設定具體產能、產量、企業數量指標，充分發揮市場決定性作用，允許市場主體根據形勢自主調整，激發市場活力。三是區域發展與地方實踐領域（差異化彈性），賦予地方因地制宜、差異化發展的彈性空間。在不違背國家戰略前提下，允許地方根據資源稟賦、產業基礎，制定個性化實施路徑、特色指標、重點項目，避免“一刀切”，調動地方積極性。四是政策工具與實施路徑領域（靈活彈性），對財政、貨幣、產業、投資等政策工具，僅明確政策取向、基本原則，不固化具體工具、力度、時限，允許根據經濟形勢、風險變化靈活調整，提升宏觀調控的精準性與有效性。五是重大項目與投資領域（動態彈性），建立重大項目動態調整機制。規劃列出重大項目清單（儲備庫），明確優先序，但允許根據實施條件、資金保障、市場需求，動態調整項目開工、建設、投產時序，優化投資結構，避免資源浪費。

“剛彈之間”的關系可以總結為彈性空間必須在國家發展規劃確定的戰略方向、總體布局、底線要求內靈活調整，不得突破剛性指標、生態紅線、安全底線，確保“彈性不任性、靈活不跑偏”。彈性空間的調整須遵循《國家發展規劃法》規定的評估、審批程序，重大調整須經法定評估、國務院提案、人大常委會批準，杜絕隨意調整。同時，彈性空間也是分類精細化管控的。在強彈性領域（如GDP增速、一般性產業），最大限度放權、靈活調整，發揮市場與地方積極性，而在弱彈性領域（如重大戰略任務、重點項目），限定調整范圍、幅度、時序，確保戰略落地。當然，在無彈性領域（剛性指標、底線要求），絕對剛性、不得調整，守住戰略底線。剛彈劃分或轉換的核心機制應是風險防控，彈性空間設置同步配套風險監測、預警、應對機制，對彈性調整可能引發的風險（如市場波動、地方債務、生態風險）提前預判、動態防控，確保應變能力不引發系統性風險。

實現剛性與彈性的有機統一。構建“剛柔并濟”的規劃實施體系，是社會主義市場經濟體制下的必然選擇。國家戰略方向、核心目標、底線要求剛性固化，確保戰略定力；具體實施路徑、政策工具、項目時序彈性靈活，提升應變能力，實現“頂層設計剛性、基層執行靈活”。約束性指標（剛性）與預期性指標（彈性）分類設置，剛性指標保底線，彈性指標引方向；國家層面剛性統籌與地方層面彈性探索結合，實現“全國一盤棋+地方差異化”。五年規劃總體目標、中長期戰略任務剛性確定；年度計劃、季度調控、應急處置彈性調整，根據形勢變化動態優化，實現“長期戰略堅定、短期執行靈活”。以《國家發展規劃法》固化剛性約束與調整程序，確保剛性不松動、彈性不違規；建立動態監測、中期評估、政策微調機制，為彈性調整提供制度保障，實現“法治保障+機制靈活”。

文章為社會科學報“思想工坊”融媒體原創出品，原載于社會科學報第2001期第1版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：程鑫云

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