全球貿(mào)易規(guī)則悄然生變，當(dāng)保護(hù)主義抬頭，我們的飯碗還穩(wěn)嗎？

5月19日，歐洲議會(huì)以606票贊成、16票反對(duì)的表決結(jié)果通過了鋼鐵進(jìn)口管制新規(guī)：自7月1日起，所有進(jìn)口鋼鐵關(guān)稅從25%上調(diào)至50%，年度免關(guān)稅配額削減至1830萬噸。該措施適用于所有對(duì)歐鋼鐵出口國，不設(shè)國別例外。而4月底，中國南方航空、廈門航空與空客簽署了137架A320neo系列飛機(jī)的采購協(xié)議。加之東方航空、國航等航司此前公布的訂單，半年內(nèi)中國航司向空客累計(jì)采購超過350架飛機(jī)。兩個(gè)事件間隔不足一個(gè)月，這一時(shí)間安排是否存在關(guān)聯(lián)？歐盟為何在此時(shí)出臺(tái)如此高強(qiáng)度的鋼鐵保護(hù)措施？這項(xiàng)政策能否解決歐洲鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨的實(shí)際問題？

歐盟官方給出的理由是應(yīng)對(duì)“全球產(chǎn)能過剩”，保護(hù)本土鋼鐵產(chǎn)業(yè)及就業(yè)。那么，這項(xiàng)措施的針對(duì)性究竟體現(xiàn)在哪里？這在于配額的削減幅度和原產(chǎn)地追溯規(guī)則的收緊。配額減至1830萬噸。各出口國需要在更小的配額池中競(jìng)爭。而“熔煉與澆鑄”原產(chǎn)地追溯規(guī)則，意在防止鋼鐵通過第三國轉(zhuǎn)運(yùn)規(guī)避限制。這主要針對(duì)的正是中國鋼鐵通過越南、印尼等第三國轉(zhuǎn)口至歐洲的常見方式。歐盟的措施表面上不點(diǎn)名，但工具上卻有明確針對(duì)對(duì)象。

可歐洲鋼鐵產(chǎn)業(yè)的主要問題是什么？進(jìn)口競(jìng)爭只是外部因素，更深入的原因在于內(nèi)部。中東局勢(shì)持續(xù)緊張導(dǎo)致歐洲天然氣和電力價(jià)格長期高于美國及亞洲主要生產(chǎn)國。歐盟碳排放交易體系的成本逐年上升，鋼鐵企業(yè)承擔(dān)的環(huán)保支出不斷增加。這些內(nèi)部成本壓力才是產(chǎn)能利用率低下的主要根源。加征關(guān)稅不能降低能源價(jià)格，也不能減少碳排放成本。歐盟將產(chǎn)業(yè)問題完全歸咎于外部競(jìng)爭，等于回避了自身需要解決的改革任務(wù)。

那么關(guān)稅措施能帶來什么實(shí)際效果？短期內(nèi)，進(jìn)口限制可以為歐洲本土鋼廠提供一定的市場(chǎng)緩沖。但長期看，高關(guān)稅會(huì)推高下游制造業(yè)的原材料成本。歐洲汽車、機(jī)械、建筑等用鋼行業(yè)將面臨更高的采購價(jià)格。一項(xiàng)保護(hù)上游產(chǎn)業(yè)的措施，如果以損害下游產(chǎn)業(yè)為代價(jià)，其凈收益需要仔細(xì)衡量。歐洲鋼鐵產(chǎn)業(yè)真正需要的是能源成本下降和技術(shù)升級(jí)，不需要更高的貿(mào)易壁壘。

606票對(duì)16票，投票結(jié)果呈現(xiàn)壓倒性多數(shù)。但歐盟成員國之間以及不同行業(yè)之間的利益分布，遠(yuǎn)比票數(shù)反映的復(fù)雜。哪些國家和產(chǎn)業(yè)最積極推動(dòng)這項(xiàng)措施？哪些國家和產(chǎn)業(yè)將承受主要代價(jià)？法國、意大利、西班牙等歐洲鋼鐵生產(chǎn)國是主要推動(dòng)力量。這些國家的鋼鐵工業(yè)競(jìng)爭力相對(duì)薄弱，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品高度敏感。法國安賽樂米塔爾福斯港工廠計(jì)劃于6月重啟1號(hào)高爐，其擴(kuò)產(chǎn)計(jì)劃需要市場(chǎng)保護(hù)作為前提。法國政府此前牽頭提出歐盟鋼鐵保護(hù)倡議，獲得11個(gè)成員國聯(lián)署。對(duì)這些國家而言，沒有關(guān)稅保護(hù)，本土鋼廠難以維持生產(chǎn)。為什么這些國家如此急切？因?yàn)楦郀t重啟意味著產(chǎn)能增加，如果進(jìn)口不加以限制，新增的產(chǎn)量將面臨價(jià)格壓力，工廠的商業(yè)可行性就會(huì)受到威脅。

最大的承壓方是誰？德國汽車工業(yè)里，鋼材占汽車制造成本的相當(dāng)比重，50%的關(guān)稅意味著整車制造企業(yè)的原材料采購價(jià)格將明顯上升，進(jìn)一步壓縮下游制造業(yè)的利潤空間。柏林最終在投票中選擇了支持，這說明歐盟內(nèi)部的政治協(xié)調(diào)機(jī)制優(yōu)先維護(hù)了表面團(tuán)結(jié)，而犧牲了德國制造業(yè)的利益。這種選擇能否持續(xù)？德國汽車工業(yè)的成本壓力延伸至終端價(jià)格，進(jìn)而影響出口競(jìng)爭力時(shí)，德國國內(nèi)的政治反彈可能隨之出現(xiàn)。

至于法國推動(dòng)這項(xiàng)措施的時(shí)機(jī)，安賽樂米塔爾福斯港高爐重啟的時(shí)間與歐洲議會(huì)投票時(shí)間高度接近。一個(gè)國家的關(guān)鍵企業(yè)計(jì)劃擴(kuò)大產(chǎn)能時(shí)，政府傾向于為其清除市場(chǎng)障礙。關(guān)稅是最直接的工具。但法國自身的汽車工業(yè)同樣依賴鋼鐵，加征關(guān)稅后法國汽車制造企業(yè)也將面臨更高的生產(chǎn)成本。這種保護(hù)上游、損傷下游的做法，其效果需要慎重評(píng)估。為什么法國寧可承受下游損失也要推動(dòng)加稅？因?yàn)殇撹F廠集中在特定選區(qū)，就業(yè)崗位集中，政治影響力大；而汽車行業(yè)的成本分散在多家企業(yè)，直接的政治壓力相對(duì)較小。

歐盟鋼鐵新規(guī)對(duì)所有出口國統(tǒng)一適用，但其影響范圍遠(yuǎn)不止一個(gè)貿(mào)易伙伴。先看英國的處境。歐盟是英國鋼鐵產(chǎn)品最重要的出口市場(chǎng)，占英國鋼鐵海外出口總量的78%。在此之前，美國的高額關(guān)稅已經(jīng)對(duì)英國鋼鐵企業(yè)造成嚴(yán)重沖擊。歐盟的新規(guī)相當(dāng)于在已有壓力之上再加一層壁壘。英國貿(mào)易大臣已公開呼吁建立歐盟-英國鋼鐵豁免機(jī)制，但貿(mào)易限制措施一旦實(shí)施，通常難以針對(duì)特定國家單獨(dú)開口子。英國能否獲得豁免，存在較大不確定性。為什么英國受到的沖擊尤其嚴(yán)重？因?yàn)橛摎W后失去了在歐盟決策中的投票權(quán)，無法影響規(guī)則制定，同時(shí)又因?yàn)榈乩砦恢靡蕾嚉W洲市場(chǎng)，難以迅速轉(zhuǎn)向其他出口目的地。

那么，歐盟與美國做法有什么異同？比較可以發(fā)現(xiàn)，歐盟這次采用的工具組合是削減配額、提高配額外關(guān)稅、引入“熔煉與澆鑄”原產(chǎn)地追溯規(guī)則，與美國對(duì)中國鋼鐵施加的限制手段高度相似。歐盟多年來一直通過雙邊渠道要求美國降低對(duì)歐洲鋼鐵產(chǎn)品的關(guān)稅，現(xiàn)在自身卻采用了與美國相同的方法。布魯塞爾自己都在使用這些工具時(shí)，它在對(duì)美談判中要求對(duì)方放棄這些工具的依據(jù)是否還存在？顯然，這種一致性削弱了歐盟的談判立場(chǎng)。美國商務(wù)部已經(jīng)注意到這一變化，后續(xù)是否會(huì)將歐盟的做法作為理由，拒絕調(diào)整對(duì)歐鋼鐵關(guān)稅，需要關(guān)注。

隨著這一事件發(fā)生，全球貿(mào)易規(guī)則正在發(fā)生什么變化？過去數(shù)十年全球化的主要準(zhǔn)則是以成本為導(dǎo)向的生產(chǎn)布局。但近年來，多次供應(yīng)中斷事件促使各國重新評(píng)估對(duì)單一來源的依賴程度。主要經(jīng)濟(jì)體都開始優(yōu)先考慮供應(yīng)安全而非成本最優(yōu)時(shí)，全球貿(mào)易的原有基礎(chǔ)就在發(fā)生變化。歐盟這次加征關(guān)稅，以及配額分配中引入的“對(duì)等原則”，即出口國的免稅份額取決于該國對(duì)歐盟鋼鐵產(chǎn)品是否開放市場(chǎng)，已經(jīng)超出了傳統(tǒng)貿(mào)易救濟(jì)的范疇，帶有明顯的雙邊對(duì)等色彩。瑞士聯(lián)邦主席已公開批評(píng)該做法“無法接受”。這表明貿(mào)易限制措施的溢出效應(yīng)正在影響歐盟與第三方的關(guān)系。一個(gè)不出口鋼鐵的瑞士都感到不滿，說明問題不是關(guān)稅本身，而在于“對(duì)等原則”所代表的貿(mào)易政策方向轉(zhuǎn)變。

面對(duì)歐盟的新規(guī)，中方的回應(yīng)已從單一的外交交涉擴(kuò)展至多個(gè)方面。法律上，《反外國不當(dāng)域外管轄條例》已正式施行。這意味著，歐委會(huì)依據(jù)《外國補(bǔ)貼條例》發(fā)起的跨境調(diào)查，其調(diào)查令在中國境內(nèi)可以不予執(zhí)行。這套法律工具填補(bǔ)了中國在應(yīng)對(duì)域外管轄方面的制度空白。當(dāng)歐盟采用與美國相似的域外管轄手段時(shí)，中方有了對(duì)等的法律反制依據(jù)。為什么這一點(diǎn)很重要？因?yàn)檫^去面對(duì)歐盟的單邊調(diào)查，企業(yè)只能被動(dòng)配合，否則可能面臨罰款或市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。現(xiàn)在有了明確的法律授權(quán)，企業(yè)可以拒絕執(zhí)行不符合國際法的調(diào)查要求。

技術(shù)上，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對(duì)進(jìn)口鋼鐵征收碳關(guān)稅，其核算基礎(chǔ)是碳排放默認(rèn)值。但歐盟公布的默認(rèn)值比中國鋼鐵產(chǎn)品的實(shí)際排放水平高出近一倍。這一差距帶有明顯的歧視性。中鋼協(xié)已完成數(shù)據(jù)復(fù)核，近期將通過中歐雙邊經(jīng)貿(mào)機(jī)制提交，要求建立基于客觀數(shù)據(jù)的調(diào)整機(jī)制。這是主動(dòng)參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的博弈。排放默認(rèn)值定多少，直接決定碳關(guān)稅的金額。這個(gè)技術(shù)細(xì)節(jié)的爭議是一場(chǎng)關(guān)于成本分配的數(shù)據(jù)較量。如果中方能夠證明歐盟的默認(rèn)值不準(zhǔn)確，就可以大幅降低實(shí)際繳納的碳關(guān)稅。

出口結(jié)構(gòu)也在主動(dòng)調(diào)整。中國對(duì)部分鋼鐵產(chǎn)品實(shí)施出口許可管理，覆蓋從鋼坯到成品材的全產(chǎn)業(yè)鏈。這一機(jī)制可以根據(jù)國際市場(chǎng)需求變化調(diào)節(jié)出口節(jié)奏，避免在特定市場(chǎng)形成過度集中。出口目的地正在從歐盟、美國等傳統(tǒng)市場(chǎng)向東南亞、中東、非洲等新興市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也在從普通鋼材向高附加值的特種鋼、汽車板、電工鋼升級(jí)。這不是對(duì)貿(mào)易壁壘的被動(dòng)回避，而在于對(duì)全球市場(chǎng)格局變化的主動(dòng)適應(yīng)。為什么選擇這些地區(qū)？因?yàn)檫@些地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程正在加速，鋼鐵需求增長快，且沒有歐盟那樣的高強(qiáng)度貿(mào)易保護(hù)措施。

那么，面對(duì)全球范圍內(nèi)保護(hù)主義傾向上升，中方應(yīng)當(dāng)采取什么策略？筑起對(duì)等的貿(mào)易壁壘可能引發(fā)連鎖報(bào)復(fù)，最終所有參與方都將受損。相對(duì)可行的路線是：一方面運(yùn)用法律和技術(shù)手段應(yīng)對(duì)不合理的限制措施，另一方面繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體的市場(chǎng)開放，深化與東盟、海灣國家、拉美、非洲的經(jīng)貿(mào)合作。全球市場(chǎng)并非只有歐美兩個(gè)方向。一條通道被收窄時(shí)，開辟新的通道是更務(wù)實(shí)的選擇。

歐盟這次加稅能否實(shí)現(xiàn)其宣稱的目標(biāo)？短期內(nèi)，可以為歐盟鋼鐵企業(yè)爭取一定的市場(chǎng)空間。但長期看，其鋼鐵產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭力取決于能源成本、技術(shù)水平和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而不是關(guān)稅稅率。布魯塞爾把政策資源集中在貿(mào)易限制上，可能會(huì)延誤產(chǎn)業(yè)升級(jí)的時(shí)機(jī)。