學習進行時 |積極探索政府治理數智化新路徑

積極探索政府治理數智化新路徑

唐任伍

從算力集群到算法迭代，從數據要素到智能應用，以數據為關鍵要素，以智能為核心驅動的數智化，正以前所未有的深度和廣度重塑生產生活方式，重新定義中國經濟的運行邏輯。“十五五”規劃綱要強調，把握數字化、網絡化、智能化發展大勢，賦能經濟社會發展和治理能力提升，促進生產方式深層次變革和生產力革命性躍遷。提高政府治理數智化水平，不僅是技術層面的升級，也是政府治理理念、職能轉變和運行機制的深層次變革，是優化公共服務供給、推動經濟社會高質量發展的戰略選擇。

數智化是實現國家治理體系和治理能力現代化的有力支撐

黨的二十大報告明確提出，我國到2035年要“基本實現國家治理體系和治理能力現代化”。習近平總書記強調，“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐”。我們必須順應數智化趨勢，創新治理理念、模式、手段，強化科技支撐，不斷提升政府治理數智化水平。

數智化是提升政府履職能力的“加速器”。數智化顯著提升政府信息處理能力與決策科學化水平，政府通過集成和分析海量數據，深入洞察經濟趨勢、公眾健康狀況等，制定更具前瞻性和精準度的政策；數智化實現行政許可事項“機審秒批”，推動政務服務從“人工跑件”到“數據驗真”的質變躍升。

數智化是優化政務服務的“催化劑”。數智化使政務服務更加智慧便捷、公平普惠，優化政務服務的邏輯，在不改變政務服務“以人民為中心”的本質要求前提下，通過技術手段降低服務獲取門檻、縮短響應周期、提升精準度，顯著加速服務效率提升、服務過程優化，豐富了公眾參與基層治理的途徑。

數智化是推動經濟高質量發展的“助推器”。數智化是新質生產力的“底座”與“引擎”，是驅動新質生產力躍升的第一推動力，為經濟高質量發展提供重要支撐。一方面，提升信息透明度，有效打通數據要素運行堵點，便于企業及時了解相關政策，提高全要素生產率；另一方面，構建數智化“一窗式”模式，有效簡化行政審批程序，提升政府辦事效率，為企業營造了更好的營商環境。

數智化是促進社會公平正義的“調節器”。數智化有助于精準識別民意，實現民情匯聚、政策回應、服務落地的閉環治理，使政府更準確地發現社會治理中存在的問題，科學制定社會治理政策。同時，借助數智化平臺促進治理過程公開透明，保障治理行為程序正當，從而形成實體公正、程序正當、全程留痕、社會共治的現代化法治范式。

提升政府治理數智化水平面臨的挑戰

由于歷史積累不足、創新生態不完善、教育體系與產業需求脫節以及地緣政治影響等各種原因，我國政府治理數智化面臨技術、應用、制度和人才等四大維度的系統性挑戰。

在技術上，“卡脖子”難題制約數智化發展。我國數智化關鍵核心技術對外依存度高，高端芯片、工業控制軟件、核心元器件、基礎算法、EUV光刻機等300多項與數智產業相關的關鍵技術和材料仍然受制于人，底層技術突破緩慢，形成技術路徑依賴，底層技術邏輯面臨國際標準重構風險，AI框架仍主要沿用國外框架，開源生態多建立在國外原生框架之上，國內機構和開發者嚴重依賴國外代碼托管平臺。

在應用上，數實融合程度偏低、深度不足，應用落地面臨障礙。在AI應用方面，95%的人工智能解決方案最終未能成功投入生產環境，技術與具體行業業務流程的深度融合存在嚴重障礙。制造業人工智能模型訓練缺乏大量高質量、規范化的標注數據，人機協同的信任障礙也制約了AI技術的廣泛應用，人工智能決策過程不透明、推理邏輯難以被理解和解釋，關鍵領域“數據孤島”現象普遍，跨部門壁壘限制數據整合。政務數據缺乏統一的數據標準與全流程數據治理體系，不愿共享、不敢共享、不會共享三重壁壘相互交織，形成“數據孤島”“數據煙囪”，嚴重影響效率。

在制度上，數據基礎制度規則建設滯后，安全監管框架不完善。《中共中央國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》已提出探索數據產權結構性分置制度，但實施細則仍不完善，政務數據所有權、使用權、管理權權屬模糊，導致“誰都管、誰都不管”的困境；數據流通定價機制缺乏統一的評估標準和交易規則，導致數據要素市場發育遲緩，增加數據流通成本；數據安全與隱私保護問題日益凸顯，數據保護中的責任劃分與爭議解決機制不健全，各部門往往因擔心數據共享中的隱私泄露等風險，害怕承擔責任而“不敢共享”數據；人工智能的“算法黑箱”妨礙決策透明度與可解釋性；部分決策者數據素養不足，容易導致對技術輸出的誤讀或過度依賴。

在人才上，復合型人才短缺，數字素養教育體系不健全。數智化發展復合型人才供需失衡，呈現“高端稀缺、基層難轉”的結構性矛盾，體現在“算法深度×工程落地×場景理解”的復合能力不足，跨學科知識融合困難，實踐經驗與產業需求脫節，高校課程更新滯后于技術迭代，導致畢業生技能與企業需求不匹配。涵蓋數字身份管理、安全防護、權利意識、使用素養與創造力等多個維度的教育體系不完善，理論知識未能與實踐需求同頻對接，產教融合生態體系薄弱。

提升政府治理數智化水平的價值取向

治理數智化本質是治理，而非技術本身，技術的先進性只有體現在為人民可感知的便利、公平與尊嚴，才具有真正價值。若偏離以人民為中心的發展思想，再精密的算法也可能成為形式主義的工具，再龐大的數據平臺也可能淪為資源浪費的“數字盆景”。唯有堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心的價值取向和根本原則，始終將人的需求、人的權利、人的發展置于核心位置，才能保證政府治理數智化沿著正確的軌道前行。

黨的全面領導是提升政府治理數智化水平的根本遵循。治理數智化不是單純的技術工程，而是國家治理體系和治理能力現代化的組成部分，涉及政治方向、價值取向、制度保障等根本性問題，直接關系執政合法性與國家長治久安。提升政府治理數智化水平的本質是通過技術手段重構治理邏輯，其政治屬性決定必須錨定正確方向，服務于國家治理的根本目標。同時，治理數智化系統的復雜性，要求跨域協同，防范技術異化風險，應對系統性安全挑戰，只有依靠黨的統籌力和黨的戰略定力才能做到。無數的實踐證明，只有依靠黨的集中統一領導，將黨的領導貫穿數字政府建設的全過程和各環節，才能避免陷入技術至上主義或碎片化治理的誤區，確保治理數智化始終沿著正確的政治方向前進，服務于國家發展大局。

以人民為中心是提升政府治理數智化水平的價值導向。治理數智化的核心目標不是技術本身的先進性，而是通過技術手段提升公共服務質量、促進社會公平、增進人民福祉。堅持以人民為中心作為價值導向，意味著治理數智化的設計、實施與評估必須以滿足人民真實需求為出發點，而非單純追求技術效率或數字指標。治理數智化如果脫離人民需求，過度追求平臺數量、用戶注冊量等量化指標，導致開發大量可用性差、重復建設的系統，公眾需反復下載App、填寫相同信息，反而增加辦事負擔，容易陷入“技術至上”的形式主義誤區。技術理性必須服從價值理性，即算法設計、數據采集等環節需以保障公民權益為前提，避免將人簡化為“數據變量”而忽視其主體性。人民是治理數智化合法性的根基，治理數智化若僅由技術專家或行政系統單向推動，可能因脫離群眾實際需求而喪失公信力。只有將人民參與嵌入治理全流程，才能確保治理行為獲得廣泛認同。

增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感是檢驗政府治理數智化成效的標準。政府治理數智化水平的提升需要根據一定的標準進行實踐檢驗，一要看成果共享的普惠性，是否體現為全民可及的公共服務優化，是否實現了“數據多跑路、群眾少跑腿”，是否具有為特殊群體提供“數字反哺”的“數智溫度”，是否避免了“數字鴻溝”擴大，是否設計了適老化界面、語音交互功能等，確保老年人、殘障人士平等享受服務。二要看需求響應的精準性如何，是否解決了人民群眾的急難愁盼，能否實現從“被動響應”轉向“主動服務”，是否精準識別“一老一小”、新就業群體等不同人群的差異化需求。

堅守安全與倫理底線、破除形式主義是提升政府治理數智化水平的內在要求。數據安全是國家整體安全的重要組成部分，是人民權益的保障。治理數智化必須嚴格限制個人信息收集范圍，通過數智化技術實現“數據可用不可見”，防范隱私泄露風險；算法需嵌入公平性約束，在訓練模型時主動糾偏歷史數據中的結構性不平等，避免技術加劇社會分化。治理數智化要聚焦真實需求，以解決實際問題為導向，而非追求技術炫酷，避免“為數字化而數字化”，始終以人民滿意度作為評價標準，將群眾體驗納入考核體系，確保治理數智化成效由人民“閱卷”。

提升政府治理數智化水平的路徑

提升政府治理數智化水平是一項復雜的系統工程，需要深化數智技術全流程應用，發展泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數智化政務服務，以制度規則化、技術數智化、業務協同化、數據業務化、服務主動化為核心路徑，系統性重構治理邏輯與技術應用，實現從“經驗驅動”向“數據驅動”、從“被動響應”向“主動治理”的轉型。

制度規則化，從技術驅動轉向制度驅動。政府治理數智化需要以制度創新為根基，健全法律法規和標準體系，避免陷入“重技術、輕規則”的誤區。深化人工智能賦能安全治理，提升感知預警、指揮決策、精準管理和即時響應能力。針對AI決策的法律效力、電子印章的法律地位、數據權屬、共享規則、安全標準、數據跨境流動等問題，加快立法進程，提供法律依據，明確權責邊界，破解“找不到、要不來、管不住”的梗阻，筑牢安全防線，建立全方位的安全防護體系，防范數據泄露、網絡攻擊等風險，確保關鍵信息基礎設施安全。

技術數智化，深化人工智能與場景融合應用。人工智能是數智化轉型的核心引擎，需聚焦安全可控與精準適配。安全穩妥有序推進政務領域人工智能大模型部署應用，分類分級推進技術落地，防范“算法幻覺”風險；加強核心技術攻關，攻克“卡脖子”難題，確保貼合業務邏輯與規范，筑牢安全可控底座，保障核心數據“不出域、可追溯”，平衡技術創新與安全底線，保障數智化既安全又快捷。

業務協同化，構建整體智治生態。政府治理數智化需要突破“單點應用”局限，實現跨層級、跨部門、跨業務的系統性協同，推動以技術融合、業務融合、數據融合為紐帶，打通縱向管理層級與橫向部門壁壘，形成治理合力。完善覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺，強化數據“一表通”和公共應用支撐體系建設，推進政務數據跨部門跨層級跨地區共享利用。建設統一智能中樞，整合分散的“城市大腦”“一網統管”等平臺，避免重復建設。強化多元主體共治，政府發揮政務中臺功能，聯動企業、社區、公眾參與規則制定與系統優化，避免政府治理數智化淪為技術部門的“獨角戲”。

數據業務化，釋放數據要素價值。數據需從“資源沉淀”轉向“業務賦能”，實現從“業務數據化”到“數據業務化”的質變。深化數據源頭治理，建立高頻公共數據歸集責任制，提升數據真實性與實時性；構建場景化數據鏈，圍繞“高效辦成一件事”需求，打通跨部門數據流，將數據供給與業務閉環銜接；探索數據要素市場化，在保障安全前提下，推動公共數據授權運營，激活數據在產業規劃、風險預警等領域的主動治理價值。

服務主動化，以需求導向重塑治理邏輯。政府治理數智化需從“政府供給”轉向“群眾需求”驅動，探索構建精準識別需求、主動規劃服務、全程智能辦理的服務新模式。通過數據預測群眾潛在需求，變被動響應為主動干預，實現精準化、普惠化、人性化；彌合“數字鴻溝”，針對老年人、殘障群體保留線下服務通道，開發語音交互、親屬代辦等功能，確保技術有力度、服務有溫度；聚焦高頻剛需場景，優先在社保、醫療、企業服務等領域打造“一網通辦”標桿應用，以“小切口”推動治理效能整體提升。

政府治理數智化的本質是以技術為手段、以制度為保障、以人本為歸宿的系統性變革，避免陷入“重建設輕運營”“重技術輕制度”的誤區，通過制度與技術雙輪驅動，實現政府治理從“效率提升”到“模式創新”的躍遷，最終讓數智化成果切實轉化為群眾可感可及的獲得感。

（作者系北京師范大學政府管理研究院名譽院長）

來源:學習時報

一鍵關注