周詠梅：如何在碎片化世界中推進多邊合作

當前國際發展領域常常將問題概括為“融資缺口”。的確，發展融資壓力正在不斷上升。許多國家面臨債務負擔加重、援助資金放緩、氣候轉型成本上升以及基礎設施和能源缺口擴大等挑戰。但今天多邊主義面臨的更深層挑戰，并不僅僅是資金問題。真正的問題在于：國際體系是否仍然能夠動員信任、協調與集體行動，來應對氣候變化、疫情、脆弱與沖突、能源轉型以及產業轉型等日益復雜的全球性挑戰。

越來越多國家——尤其是全球南方國家——開始質疑，現有多邊體系是否真正反映了它們的發展優先事項，是否公平分配了發展機會，以及它們是否真正擁有參與全球規則制定的話語權。與此同時，地緣政治競爭加劇，內顧化傾向上升，也使國際合作在最需要的時候變得更加困難。但即便在戰略競爭不斷上升的背景下，中歐仍然是全球發展治理中不可或缺的重要力量。雙方分別擁有不同但高度重要的技術、金融、制度與產業能力。因此，未來多邊主義的關鍵，可能不再只是維護既有制度架構本身，而在于不同參與方能否圍繞發展中國家自身定義的發展問題，把各自的能力以互補而非割裂的方式組織起來。

能源轉型與能源可及性：多邊合作面臨的現實挑戰

能源問題就是一個典型例子。過去二十年，全球能源治理一直試圖同時平衡四個目標：能源安全、發展、可持續性與公平。但今天，這種平衡正在受到越來越大的沖擊。美國已經表明，氣候承諾可能隨著國內政治周期發生變化。烏克蘭危機之后，歐洲也更加重視能源安全和產業競爭力。與此同時，人工智能與數字經濟迅速發展，對電力和數據中心基礎設施的需求大幅增長。然而，全球仍有約7.3億人口無法獲得電力，其中大多數位于撒哈拉以南非洲。因此，今天全球能源治理實際上正在圍繞兩套不同的話語展開。一套話語關注的是人工智能、戰略產業、數據基礎設施以及技術競爭。另一套話語關注的，則是鄉村診所、學校和小微企業是否能夠獲得最基本、最穩定的電力供應。

越來越多發展中國家開始擔憂，當前全球能源治理討論正在逐漸脫離它們仍然面臨的現實發展需求，特別是能源可及性、能源可負擔性以及工業化需求。因此，全球能源治理需要重新校準方向。首先，能源可及性必須重新被確立為核心發展議題。畢竟，今天仍有數億人口缺乏可靠電力供應。其次，需要圍繞這一議題加強多邊協調。世界銀行提出的“Mission 300”倡議，計劃到2030年幫助非洲新增3億人口獲得電力。這一倡議的重要性不僅在于規模宏大，更在于它正在形成一個協調平臺，將政府、私營部門、優惠融資以及多邊開發機構圍繞共同目標組織起來。

在國際體系日益碎片化、傳統多邊承諾越來越缺乏確定性的背景下，歐洲仍然是許多多邊機構中的重要穩定力量，在氣候合作、發展融資、技術標準、混合融資以及規則型協調機制等方面持續發揮重要作用。與此同時，中國在基礎設施建設、可再生能源部署、制造業體系、工程實施能力以及南南合作等方面的重要性也不斷上升。因此，今天多邊主義真正需要回答的問題，并不是誰替代誰，而是這些不同能力能否以互補方式而非碎片化方式被動員起來。

DARES項目與“能力互補型合作”

尼日利亞世界銀行支持的“分布式可再生能源規模化項目”（DARES），就提供了一個很有意思的例子。DARES項目推動通過微電網和“Solar Plus”模式擴大分布式能源供給。“Solar Plus”不僅包括分布式太陽能本身，還包括儲能、電池系統、數字支付系統以及“能源即服務”等模式，為診所、學校和小企業提供電力支持。這類模式之所以受到關注，一個重要原因在于，它能夠在一定程度上繞開傳統薄弱電網體系，更快速、更靈活地擴大能源覆蓋。DARES真正值得關注的，并不僅僅是技術本身，而是它構建了一種協調平臺：將政府、多邊開發銀行、優惠融資、私營開發商以及本地實施主體圍繞共同發展目標連接起來。從融資角度看，DARES也體現了混合融資（blended finance）模式的重要性。

簡單來說，混合融資就是利用公共資金或優惠融資，幫助降低私人資本在高風險市場中難以獨自承擔的風險。其目的并不是替代私人投資，而是通過公共資源的戰略性使用，引導更多私人資本和實施能力進入那些單靠市場機制難以充分供給的發展領域。從這個意義上講，混合融資本質上是一種協調工具。

中國企業在Solar Plus生態中已經積累了很強能力，包括太陽能制造與安裝、電池系統、智能化系統管理以及技術培訓等。與此同時，歐洲機構和多邊組織則往往在監管體系、保障機制、標準制定、融資結構設計以及長期制度建設等方面具有優勢。但要讓這種合作真正發揮作用，并不容易。問題不僅在于地緣政治競爭，更在于不同機構往往擁有不同的融資規則、采購體系、實施激勵、風險偏好以及制度邏輯。今天多邊體系真正面臨的挑戰，是能否建立有效協調機制，使這些不同能力圍繞發展中國家自身的發展優先事項相互強化，而不是彼此割裂。

職業教育與產業能力建設

類似的協調挑戰，同樣存在于職業教育與技能發展領域。許多發展中國家都希望實現產業升級、綠色轉型和數字化轉型，但卻缺乏足夠的技術型勞動力。這不僅是教育問題，更是一個涉及企業、制度、激勵機制、融資體系與產業戰略的生態系統問題。

中國企業和融資機構往往與真實產業生態緊密相連，包括產業園區、制造業供應鏈、工廠式培訓以及與實際生產需求高度結合的學徒體系等。而多邊機構則通常在教師培養體系、資格認證框架、證書互認、監測評估體系以及長期制度能力建設等方面具有優勢。

這些領域中的很多功能，本身具有明顯的公共產品屬性。企業往往缺乏足夠激勵去單獨投入，因為收益并不僅僅屬于某一家企業，而會擴散到整個經濟體系，形成更廣泛的國家能力與長期生產率提升。這也正是政府與多邊機構能夠發揮重要作用的地方：通過共同融資、激勵機制以及制度合作，引導企業參與更長期的人力資本與能力建設。在當前地緣政治碎片化背景下，平行融資模式有時可能比完全一體化融資更現實。但真正困難的，不僅僅是協調資金流，而是協調不同制度邏輯、實施文化與時間周期。

重建務實型多邊主義

未來全球發展治理的關鍵，或許不再是抽象地宣示支持多邊主義，而在于國際體系是否能夠圍繞具體的發展挑戰，重新建立信任、協調與集體行動能力。這一點在更加碎片化、更加多極化的世界中尤為重要，因為沒有任何單一國家或機構能夠獨自擁有解決復雜發展問題所需的全部能力。

歐洲、中國、多邊機構、私營部門以及發展中國家政府，都擁有不同但可能互補的優勢。有些提供制度框架、融資體系、技術標準以及長期政策支持；有些則提供產業能力、實施經驗、制造業生態、技術創新以及對本地發展現實的深刻理解。真正的挑戰，在于這些多元能力能否被組織成相互強化而非彼此割裂的體系。

圍繞能源可及性、綠色轉型以及長期能力建設等領域展開的務實合作，其意義不僅在于發展成果本身，也在于能否重新恢復人們對多邊合作的信心。這也是全球發展倡議所強調的重要方向：重新把發展問題置于國際合作中心，圍繞減貧、能源、產業能力建設與可持續發展等領域，加強務實合作與發展導向的全球協調。

從這個意義上說，今天有效的多邊主義，并不僅僅意味著維護既有國際機構，更意味著在一個參與方、利益訴求與發展路徑日益多元化的世界中，建立真正可運轉的協調機制。而中國的重要貢獻，也不僅僅在于資金和技術，更在于推動全球治理重新回到以發展為中心、更加包容的發展邏輯——真正重視發展中國家的優先事項、現實約束與發展訴求。

周詠梅，北京大學國家發展研究院暨南南合作與發展學院實踐教授，南南合作與發展學院全球伙伴關系主任