PSGM框架下統(tǒng)一大市場的體系構建

全國統(tǒng)一大市場建設需要精耕細作。2026年《政府工作報告》對縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設作出系統(tǒng)部署，聚焦強化制度供給、破除隱性壁壘、促進要素暢通、治理內卷亂象，突出“精耕細作”的政策取向。這一政策表述的轉變，標志著全國統(tǒng)一大市場建設重心已出現(xiàn)了一些變化——由破除顯性的物理壁壘轉向攻克隱性的制度性分割，由單一市場準入管理轉向系統(tǒng)性競爭秩序治理，由行政主導的清理整治轉向法治引領的長效機制建設。

圖/中經(jīng)視覺

回顧過去全國統(tǒng)一大市場建設的政策演進軌跡，2022年《政府工作報告》提出要“加快建設全國統(tǒng)一大市場”，揭開了頂層設計的帷幕；2023年強調“建設高標準市場體系，營造市場化法治化國際化營商環(huán)境”；2024年提出“制定全國統(tǒng)一大市場建設標準指引”；2025年首次將“縱深推進”作為核心動詞，解決地方保護、市場分割、“內卷式”競爭等堵點卡點；2026年則把“縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設”作為持續(xù)深化重點領域改革的首要任務，明確要制定全國統(tǒng)一大市場建設條例并完善統(tǒng)計、財稅、考核等配套制度。從這5年的政策演進，可以看出一條從宏觀架構到微觀機制、從原則宣示到規(guī)則細化的路徑。

然而，全國統(tǒng)一大市場建設，不僅有政策操作上的難題，還面臨著制度的困境。從制度上看，一方面，地方保護和市場分割等顯性壁壘雖持續(xù)破除，但是基于財稅體制、政績考核、區(qū)域競爭形成的隱性壁壘依然頑固；另一方面，勞動力、資本、技術等要素流動效率雖有所提升，但土地、數(shù)據(jù)等關鍵要素的市場化配置仍受到各種行政干預因素的制約。更為根本的是，統(tǒng)一大市場建設涉及政府秩序與市場秩序關系的調整，這涉及地方政府行為模式的轉變，需要各方主體在有效市場與有為政府之間尋求積極的動態(tài)平衡。

從制度分析的視角看，全國統(tǒng)一大市場建設并非僅僅是行政推動的市場范圍擴展、拆除行政和社會壁壘問題，而是一個復雜的市場和其他配套秩序演化問題。市場在理論上可能是純粹的，用形式化的數(shù)學就可以說明和闡述，但現(xiàn)實的真實市場往往是嵌入在特定的原始秩序（如習俗、慣例、社群規(guī)范）、國家秩序（如憲法法律、產權制度、基本規(guī)則）、政府秩序（如行政監(jiān)管、政策執(zhí)行、公共服務）組成的多重秩序結構之中。所以，全國統(tǒng)一大市場的形成，不是簡單的理論統(tǒng)一，而是這四個具體的秩序從分割走向整合、從相互沖突不兼容走向相互耦合的演化過程。

所以，本文運用制度分析與公共政策框架下的PSGM理論模型，即原始秩序（Primitive Order,P）、國家秩序（State Order,S）、政府秩序（Government Order,G）、市場秩序（Market Order,M），對全國統(tǒng)一大市場建設的制度和秩序邏輯進行解析。PSGM模型的核心觀點是：任何經(jīng)濟治理問題都不能僅僅從經(jīng)濟角度理解，也不能從單秩序維度理解，而是必須考察多重秩序的互動關系與耦合狀態(tài)。全國統(tǒng)一大市場建設成效，取決于四重秩序相互間能否實現(xiàn)良性耦合，形成相互支撐而非相互抵消沖突的秩序合力。

PSGM框架下的理論透視與分析維度

PSGM框架源于對制度多樣性與秩序演化的長期觀察。該框架認為，人類社會存在4種基本秩序形態(tài)，分別對應不同的制度邏輯與治理機制。

原始秩序（P）是基于習俗、慣例、道德規(guī)范和社會資本等的自發(fā)性秩序，與日常生存和生活有關。它根植于特定社群的歷史文化土壤，通過個人的重復博弈形成的非正式規(guī)則以調節(jié)人際關系。原始秩序具有地方性、多樣性和路徑依賴性等特征，是市場經(jīng)濟運行的社會基礎。在全國統(tǒng)一大市場語境下，原始秩序體現(xiàn)為不同區(qū)域的商業(yè)文化、信用傳統(tǒng)、交易習慣和社會網(wǎng)絡等各種具體因素。

國家秩序（S）是基于憲法、法律、產權制度和基本規(guī)則的法治秩序。它通過國家強制力保障實施，為所有經(jīng)濟活動提供基礎性的制度框架。國家秩序具有普遍性、穩(wěn)定性和可預期性的特征，是統(tǒng)一大市場的制度基礎設施。2026年《政府工作報告》提出“制定全國統(tǒng)一大市場建設條例”，正是強化市場經(jīng)濟的國家秩序法治基礎的關鍵舉措。

政府秩序（G）是基于政府行政層級、政策執(zhí)行和公共服務等的科層秩序。它通過政府機構的日常運作以實現(xiàn)公共治理的目標，具有靈活性、回應性和干預性的特征。政府秩序是國家秩序與市場秩序間的橋梁，但也是造成市場分割的主要制度根源，行政性分割說的就是這個因素。全國統(tǒng)一大市場建設中的政府職能重塑，核心在于規(guī)范政府秩序的運行邏輯，以便消除統(tǒng)一市場的行政分割元素。

市場秩序（M）是基于價格機制、競爭規(guī)則和契約自由的交換秩序，它天然具有統(tǒng)一的趨向。因為它通過自愿交易實現(xiàn)資源配置效率，具有擴展性、創(chuàng)新性和效率導向特征。市場秩序是統(tǒng)一大市場的核心目標，但其擴展往往受限于原始秩序的社會資本、國家秩序的產權保護、政府秩序的監(jiān)管質量等因素。

這四重秩序相互間并不是孤立存在的，而是處于持續(xù)的互動與耦合狀態(tài)。秩序耦合度是衡量四重秩序協(xié)調程度的指標。當四重秩序相互支撐、功能互補時，形成高度耦合狀態(tài)，制度績效優(yōu)；當四重秩序相互沖突、功能抵消時，形成低度耦合狀態(tài)，制度績效差。全國統(tǒng)一大市場建設，就是通過制度創(chuàng)新提升秩序的耦合度，實現(xiàn)從低耦合向高耦合的升級。

從PSGM框架來審視，當前的全國統(tǒng)一大市場建設面臨的種種挑戰(zhàn)，其核心在于四重秩序的結構性錯配與功能性沖突。

原始秩序維度：地方商業(yè)文化的路徑依賴與整合困境。

中國幅員遼闊，全國各省市自治區(qū)都各有特色，區(qū)域間原始秩序差異顯著。如江浙地區(qū)的商業(yè)信用傳統(tǒng)、珠三角的契約精神、東北地區(qū)的熟人交易網(wǎng)絡，就形成了各具特色的地方性商業(yè)生態(tài)。這些各種類型的原始秩序是在特定歷史語境中形成的，具有強大的路徑依賴性特點，具有很強的歷史慣性。全國統(tǒng)一大市場建設要求打破地域壁壘，但秩序上并不意味著一定要消解原始秩序的多樣性。相反，市場過度的標準化有可能摧毀地方性商業(yè)文化的活力，統(tǒng)一大市場可能淪為“同一”大市場，市場看起來一統(tǒng)江湖，但從規(guī)模上市場反而萎縮而且缺乏活力。

不過，多樣性也并不是沒有問題。如當?shù)胤皆贾刃蚺c全國統(tǒng)一規(guī)則相遇時，它們之間往往產生摩擦與沖突。某些地區(qū)依賴關系與人情的交易慣例，就與全國統(tǒng)一的市場化招投標規(guī)則存在著張力；部分地區(qū)基于宗族網(wǎng)絡的信用機制與現(xiàn)代金融體系的征信標準難以兼容。全國統(tǒng)一大市場建設需要尊重原始秩序的多樣性，同時建立跨區(qū)域的接口，使得地方性商業(yè)文化能夠在統(tǒng)一規(guī)則框架下共存共生。

國家秩序的維度：法治統(tǒng)一與地方立法變通的空間界定。

國家秩序的統(tǒng)一性是全國統(tǒng)一大市場的制度前提。2026年《政府工作報告》明確提出制定全國統(tǒng)一大市場建設條例，旨在從制度層面夯實全國統(tǒng)一市場的基礎規(guī)則，明確市場準入、公平競爭、監(jiān)管執(zhí)法、要素流動等核心環(huán)節(jié)的權責邊界。這一立法舉措標志著全國統(tǒng)一大市場建設從政策推動階段進入法治規(guī)范階段。

不過，國家秩序的統(tǒng)一性并不是規(guī)則的單一性。中國作為大國，是單一制國家，中央與地方在立法權限上需要有一定的分權，兩者之間一直存在張力。地方立法變通權的行使邊界、區(qū)域協(xié)同立法機制的構建、部門規(guī)章與地方政策的協(xié)調，都是涉及在國家秩序建設中地方政府權責的復雜議題。統(tǒng)一大市場建設條例的制定，需要在維護法治統(tǒng)一的前提下，為地方制度創(chuàng)新提供合理空間，尊重各地的多中心性，避免“一刀切”式的規(guī)則僵化。

政府秩序維度：地方政府行為模式的轉型與激勵重構。

政府秩序是統(tǒng)一大市場建設中的能動性變量，也是造成市場分割的主要制度根源。地方政府在經(jīng)濟促進中的行為模式呈現(xiàn)出鮮明的競爭性特征，例如稅收優(yōu)惠比拼、財政補貼競賽、招商引資大戰(zhàn)、產業(yè)同質競爭等。這種為增長而競爭的模式，在特定歷史階段推動了區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展，但也造成了嚴重的市場分割與資源錯配問題。

2026年《政府工作報告》針對這一問題作出精準部署：完善統(tǒng)計、財稅、考核等制度，規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為，出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補貼政策。這一系列的舉措顯然可以改變地方政府的激勵結構與行為約束。統(tǒng)一大市場建設的成敗，在很大程度上取決于能否成功重構地方政府的政績考核體系，能否將“為增長而競爭”轉化為“為營商環(huán)境而競爭”。

市場秩序維度：競爭規(guī)則統(tǒng)一與要素市場化配置。

高質量的市場秩序是統(tǒng)一大市場的核心目標。2026年《政府工作報告》強調，加強反壟斷、反不正當競爭，強化公平競爭審查剛性約束，綜合運用產能調控、標準引領、價格執(zhí)法、質量監(jiān)管等手段，深入整治“內卷式”競爭，營造良好市場生態(tài)。這表明市場秩序建設已從單純破除壁壘，轉向主動塑造競爭規(guī)則、治理競爭失序。

要素市場化配置是市場秩序擴展的關鍵。當前，勞動力、資本、技術等要素的流動性已有顯著改善，但土地要素受制于城鄉(xiāng)二元體制，數(shù)據(jù)要素受制于產權界定模糊，仍難以實現(xiàn)在全國范圍內的優(yōu)化配置，只能在本地有限范圍流動。深化要素市場化配置綜合改革試點，將更多符合條件的地區(qū)納入試點范圍，是2026年改革部署的重點方向。要素市場化配置的實質，是通過價格機制實現(xiàn)資源的空間重組，這需要本地原始秩序的社會信任、規(guī)則性的國家秩序的產權保護以及管理性的政府秩序的監(jiān)管服務共同支撐。

職能重塑：從經(jīng)濟促進者到秩序守護者

其一，政府角色定位的理論反思。

傳統(tǒng)公共行政理論將政府視為市場的“守夜人”或“干預者”，這一二元框架難以解釋中國政府在經(jīng)濟發(fā)展中的復雜角色。從PSGM框架來看，政府作為管理者實際上是多重秩序的交匯點：政府既是國家秩序的維護者，通過立法與司法保障產權與契約，又是政府秩序的運行者，通過行政與政策提供公共服務，還是市場秩序的塑造者，通過監(jiān)管與調控維護競爭秩序。

在全國統(tǒng)一大市場建設中，政府職能重塑的核心在于角色定位的轉換：從直接的經(jīng)濟促進者，即通過招商引資、產業(yè)補貼、政策優(yōu)惠直接參與資源配置，轉向間接的秩序守護者，即通過規(guī)則制定、公平競爭審查、市場監(jiān)管維護市場秩序。這一轉變當然不是削弱政府作用，而是推動政府職能轉變，優(yōu)化政府作用的方式與邊界。

2026年《政府工作報告》提出的“規(guī)范地方政府經(jīng)濟促進行為”，正是對這一角色轉換的政策確認；“出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單，規(guī)范稅收優(yōu)惠、財政補貼政策”，意味著地方政府需要退出直接資源配置的競爭性領域，轉向提供普惠性制度環(huán)境的公共服務領域。

其二，激勵機制重構：從GDP競賽到營商環(huán)境競爭。

在“錦標賽”體制下，地方政府行為模式的深層驅動力在于政績考核體系。長期以來，各級政府以國內生產總值（GDP）增長為核心的考核指標，塑造了地方政府為增長而競爭的行為模式。統(tǒng)一大市場建設要求重構這一激勵機制，建立與高質量發(fā)展相適應的政績考核體系。

完善統(tǒng)計、財稅、考核等制度，是2026年《政府工作報告》提出的關鍵舉措。政府統(tǒng)計制度的完善，旨在建立更加科學的經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，弱化人們對短期GDP增長的過度關注；政府財稅制度的改革，則是通過健全地方稅體系、拓展地方稅源，減少地方政府對招商引資和土地財政的依賴，緩解地方債等問題；完善考核制度，將營商環(huán)境質量、公平競爭維護、要素流動效率等納入考核指標，引導地方政府從優(yōu)惠政策比拼轉向營商環(huán)境的制度競爭，從而提升營商環(huán)境的制度質量。

這一激勵機制的變化，是推動政府職能轉變、實行治道變革、改變政府秩序的內在邏輯。當?shù)胤秸恼儾皇菃渭內Q于本地GDP的短期增速，而是取決于其對全國統(tǒng)一大市場建設的貢獻度、對全國市場秩序的維護質量、對要素流動的促進效果時，地方政府的行為模式就會發(fā)生轉變。這種轉變當然不是通過行政命令強制實現(xiàn)的，而是通過制度環(huán)境的重塑，使維護統(tǒng)一大市場成為地方政府的理性選擇。

其三，規(guī)則統(tǒng)一與地方差異的平衡藝術。

全國統(tǒng)一大市場建設面臨的核心悖論是：如何在維護規(guī)則全國統(tǒng)一性的同時，尊重地方的營商文化差異性與制度多樣性？從PSGM框架審視，這一悖論是國家秩序統(tǒng)一性與原始秩序多樣性之間的張力。

絕對化的規(guī)則全國統(tǒng)一可能導致制度的“一刀切”問題，這會抑制地方制度創(chuàng)新的活力；地方間過度的差異化又可能演變?yōu)樾碌氖袌龇指睿瑥亩赡芟饨y(tǒng)一大市場的制度基礎。解決這一悖論的關鍵，在于區(qū)分基礎規(guī)則的統(tǒng)一與具體制度的差異。基礎規(guī)則涉及產權保護、契約執(zhí)行、公平競爭等市場經(jīng)濟的底層邏輯，必須實現(xiàn)全國的統(tǒng)一；具體制度只涉及特定產業(yè)政策、公共服務、社會治理等具體領域，可以允許地方政府在統(tǒng)一框架內進行差異化的探索。

2026年《政府工作報告》提出，“深化要素市場化配置綜合改革試點，將更多符合條件的地區(qū)納入試點范圍”，體現(xiàn)了這一平衡藝術。試點機制的目的，就是在維護國家秩序統(tǒng)一性的前提下，為地方制度創(chuàng)新提供試驗空間。通過試點探索全國可能復制、可能推廣的經(jīng)驗，然后再上升為國家層面的制度供給，形成試點、總結、推廣和立法的良性循環(huán)，既尊重原始秩序的多樣性，又維護國家秩序的統(tǒng)一性。

治理路徑：秩序耦合與制度創(chuàng)新

其一，法治引領：夯實國家秩序的制度基石。

法治是全國統(tǒng)一大市場建設的保障。2026年《政府工作報告》將“制定全國統(tǒng)一大市場建設條例”作為首要任務，標志著全國統(tǒng)一大市場建設進入了法治化、規(guī)范化的新階段。這一條例的制定，需要從以下幾個層面考慮國家秩序的制度基礎。

一是確立統(tǒng)一大市場建設的憲法性原則。在條例總則中明確統(tǒng)一大市場的法律地位、建設目標、基本原則和適用范圍，為后續(xù)制度設計提供根本遵循。特別需要明確“統(tǒng)一”不等于“同一”，大市場不等于大政府，從而防止在統(tǒng)一市場建設中出現(xiàn)過度行政化的傾向。

二是構建市場準入與退出的統(tǒng)一規(guī)則。落實全國一張清單管理模式，將負面清單制度的實施范圍從外商投資擴展到全部經(jīng)營主體，實現(xiàn)非禁即入的普遍化。同時，建立統(tǒng)一的市場退出機制，完善破產法律制度，實現(xiàn)經(jīng)營主體法治化、規(guī)范化的優(yōu)勝劣汰。

三是強化公平競爭審查的剛性約束。將公平競爭審查從政策工具上升為法律制度，明確審查范圍、審查標準、審查程序和法律責任。建立公平競爭審查的第三方評估機制，引入社會監(jiān)督，防止行政權力對競爭秩序的不當干預。

四是完善產權保護與契約執(zhí)行的法治體系。統(tǒng)一大市場的高效運行，以產權的清晰界定和契約的有效執(zhí)行為前提。需要完善產權法律制度，強化知識產權保護，建立跨區(qū)域的產權糾紛解決機制，降低經(jīng)營主體的交易成本。

其二，機制創(chuàng)新：優(yōu)化政府秩序的治理效能。

政府秩序的優(yōu)化是統(tǒng)一大市場建設的關鍵環(huán)節(jié)。2026年《政府工作報告》提出的“完善統(tǒng)計、財稅、考核等制度”，實質上是重構政府秩序的激勵約束機制。

統(tǒng)計制度改革，需要建立與統(tǒng)一大市場相適應的經(jīng)濟社會統(tǒng)計體系。當前，地方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的失真問題，根源在于統(tǒng)計部門對地方政府的行政依賴。完善現(xiàn)有統(tǒng)計垂直管理架構，建立國家統(tǒng)計局與地方統(tǒng)計局的跨區(qū)域統(tǒng)計協(xié)調機制，破除地方行政對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的干預。

財稅體制改革，需要從根本上改變地方政府的激勵結構。完善轉移支付制度，建立與統(tǒng)一大市場建設成效掛鉤的激勵機制；規(guī)范稅收優(yōu)惠和財政補貼政策，出臺鼓勵與禁止事項清單，從源頭上遏制“稅收洼地”和“補貼競賽”。

考核制度優(yōu)化，需要建立與高質量發(fā)展相適應的政績評價體系。弱化短期GDP增長的權重，強化營商環(huán)境質量、公平競爭維護、要素流動效率、區(qū)域協(xié)調發(fā)展等指標的考核；建立統(tǒng)一大市場建設的專項考核機制，將地方保護、市場分割等行為納入負面考核清單；探索建立跨區(qū)域的合作共贏考核指標，引導地方政府從“零和競爭”轉向“正和博弈”。

深化招標投標體制機制改革，這是2026年《政府工作報告》提出的具體舉措。這一改革的核心是打破招投標領域的地域壁壘與行業(yè)壁壘，建立全國統(tǒng)一、公開透明的招投標平臺。通過電子化、標準化、透明化的制度建設，消除“量身定制”的招標文件和“圍標串標”的操作空間，使招投標真正成為統(tǒng)一大市場建設的制度載體。

其三，要素暢通：擴展市場秩序的邊界范圍。

要素市場化配置是統(tǒng)一大市場建設的核心內容，需要在土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等關鍵要素領域，全面推進市場化改革。

土地要素需要深化農村土地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。探索農村集體經(jīng)營性建設用地入市的具體路徑，完善土地征收制度，保障農民土地權益；完善全國統(tǒng)一的土地指標跨區(qū)域交易機制，優(yōu)化增減掛鉤、占補平衡指標的跨省域配置規(guī)則。

勞動力要素需要深化戶籍制度改革，建立全國統(tǒng)一的勞動力市場。剝離戶籍制度附著的公共服務差異，實現(xiàn)基本公共服務的常住人口全覆蓋；完善社會保障關系的跨區(qū)域轉移接續(xù)機制，消除勞動力流動的制度性障礙；建立統(tǒng)一的人力資源市場信息平臺，降低勞動力搜尋與匹配的交易成本。

資本要素需要深化金融體制改革，建立全國統(tǒng)一、規(guī)則一致的金融市場。規(guī)范金融機構競爭秩序，深入推進地方中小金融機構減量提質；持續(xù)深化資本市場投融資綜合改革，健全中長期資金入市機制，完善投資者保護制度；拓展私募股權和創(chuàng)投基金退出渠道，提高直接融資占比。

技術要素需要深化科技體制改革，建立全國統(tǒng)一的技術交易市場。完善知識產權保護制度，建立跨區(qū)域的知識產權糾紛解決機制；建立國家技術轉移體系，促進科技成果的跨區(qū)域流動與轉化；探索技術要素參與分配的有效機制，激發(fā)創(chuàng)新主體的積極性。

數(shù)據(jù)要素需要加快數(shù)據(jù)基礎制度建設，建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場。明確數(shù)據(jù)產權歸屬，建立數(shù)據(jù)分類分級保護制度；完善數(shù)據(jù)交易規(guī)則，建立規(guī)范的數(shù)據(jù)交易平臺；推動公共數(shù)據(jù)開放共享，促進數(shù)據(jù)資源的跨部門、跨區(qū)域流通。

其四，文化培育：厚植原始秩序的社會資本。

統(tǒng)一大市場建設不僅是制度層面的“硬件建設”，更是文化層面的“軟件培育”。原始秩序中的社會資本——信任、規(guī)范、網(wǎng)絡是市場經(jīng)濟的潤滑劑，也是統(tǒng)一大市場高效運行的社會基礎。

培育統(tǒng)一大市場的文化基礎，需要在以下幾個方面著力。第一，弘揚契約精神。通過法治教育、商業(yè)倫理建設，強化經(jīng)營主體的契約意識與守信觀念，降低交易中的信任成本。第二，倡導公平競爭文化。通過輿論引導、案例宣傳，營造崇尚創(chuàng)新、尊重規(guī)則、反對“內卷”的市場氛圍。第三，建立跨區(qū)域的商業(yè)信任機制。發(fā)揮行業(yè)商會的自律功能，建立跨區(qū)域的信用信息共享平臺，培育全國性的商業(yè)網(wǎng)絡與信任體系。第四，尊重地方商業(yè)文化的多樣性。在統(tǒng)一規(guī)則框架下，保護各地特色的商業(yè)傳統(tǒng)與經(jīng)營智慧，避免“一刀切”式的文化同質化。

總之，全國統(tǒng)一大市場建設顯然是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及制度、機制、文化等多個層面的深刻變革。秩序分析框架表明，統(tǒng)一大市場建設是實現(xiàn)原始秩序（P）、國家秩序（S）、政府秩序（G）、市場秩序（M）四重秩序從分割走向耦合的演化過程。2026年《政府工作報告》提出的縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設，將通過強化制度供給、破除隱性壁壘、促進要素暢通、治理內卷亂象，推動四重秩序向高耦合狀態(tài)演進。

（中國人民大學公共管理學院教授 毛壽龍）