美國歐盟都說能送物資，銀行保險公司全卡住！敘利亞救援亂套了

敘利亞在2023年2月地震后，全球人道主義援助的運送工作因該國仍在實施的制裁而變得復(fù)雜。多個法律機制隨后采取措施，試圖便利救援，包括聯(lián)合國長期適用的人道主義豁免、美國財政部海外資產(chǎn)控制辦公室發(fā)布的敘利亞第23號一般許可證，以及歐盟相應(yīng)的豁免安排。

結(jié)果是，在某些方面形式上被允許的人道主義交易，在實際操作中仍充滿不確定性，難以執(zhí)行。合法進(jìn)入相關(guān)渠道，不僅取決于豁免條款寫了什么，還取決于分散的公共和私人行為體是否愿意將某筆交易視為已獲放行。

敘利亞的情況，是制裁可能引發(fā)腐敗風(fēng)險這一問題中常被忽視的一個例子。制裁常被用來打擊腐敗，但當(dāng)制裁既未明確禁止某些行為，也未明確授權(quán)這些行為，同時對合法準(zhǔn)入的控制權(quán)又分散在國內(nèi)、國際和私人系統(tǒng)之中時，制裁有時反而會為腐敗滋生創(chuàng)造機會。

現(xiàn)有討論大多把減少腐敗視為改進(jìn)單項工具的問題，例如優(yōu)化豁免、指引或監(jiān)督機制。但要降低腐敗風(fēng)險，首先應(yīng)更早一步，處理制裁制度必然產(chǎn)生的那些由法律結(jié)構(gòu)塑造出來的“部分受限空間”。制裁是通過相互重疊的禁令和附條件授權(quán)體系構(gòu)建起來的，但這些限制在現(xiàn)實中不可能完整無缺。豁免條款、行業(yè)間的不均衡、時間先后安排以及不同法域之間的差異，都會形成制裁漏洞，也就是各方爭奪資格、解釋規(guī)則或利用現(xiàn)有通道的空間。

能否設(shè)計出對腐敗風(fēng)險更敏感的制裁制度，與其說取決于單項工具是否精細(xì)，不如說取決于不同法律制度如何共同塑造禁止、授權(quán)以及兩者之間的空白地帶。歸根結(jié)底，腐敗風(fēng)險取決于法律體系如何分配那些制裁未能解決事項的控制權(quán)。

制裁制度在形式上是通過法律禁令構(gòu)建的，但其運行依賴于附條件的授權(quán)。由于經(jīng)濟(jì)活動必須繼續(xù)，制裁法需要規(guī)定哪些交易可以進(jìn)行，以及必須通過哪些獲準(zhǔn)渠道進(jìn)行。許可框架、法定豁免、監(jiān)管指引和金融合規(guī)規(guī)則，共同界定了一個國家經(jīng)濟(jì)活動在何種法律路徑下仍屬允許。

無論從法律設(shè)計還是執(zhí)法角度看，制裁限制都天然是不完整的。法律豁免、行業(yè)區(qū)分、時間順序安排，以及多個制裁發(fā)起國之間的法域差異，都會形成覆蓋不完全的區(qū)域，使某些行為既不被明確禁止，也未被明確授權(quán)。執(zhí)法進(jìn)一步強化了這種邊界差異。不同法域在監(jiān)管權(quán)限、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、機構(gòu)能力以及私人主體承擔(dān)責(zé)任風(fēng)險方面存在差別，這意味著制裁規(guī)則在不同法律體系中、在不同執(zhí)行主體之間，適用并不均衡。

因此，制裁制度形成的是一種分層的法律環(huán)境，其中不僅有禁止和許可，還有需要解釋的法律模糊地帶——包括覆蓋空白、制度重疊以及可執(zhí)行性差異。經(jīng)濟(jì)活動會圍繞合法授權(quán)的路徑重新組織，也會圍繞如何在這些空白地帶中運作而重新布局。

行為體會爭取獲得豁免資格，會設(shè)計交易結(jié)構(gòu)以符合現(xiàn)有例外條款，會將活動轉(zhuǎn)移到執(zhí)法不那么確定的法域，還會依賴能夠解釋或?qū)嶋H操作法律模糊性的中介者。比如，在執(zhí)法較弱或法律覆蓋不夠明確的法域，受限貨物可能通過中間商改道運輸、重新貼簽，或經(jīng)由黑市渠道銷售。石油換食品計劃時期，伊拉克石油經(jīng)由鄰國走私，就是一個例子。

腐敗風(fēng)險正集中在這一空間中。當(dāng)授權(quán)受到把關(guān)、法律邊界界定不一或執(zhí)行不均，而制裁制度本身又必然存在天然覆蓋漏洞時，對路徑的控制權(quán)，以及對某項活動是否落入這些路徑之內(nèi)進(jìn)行確認(rèn)的權(quán)力，就會成為稀缺的法律資源。

制裁很少只通過單一法律制度運作。更常見的情況是，多個實施制裁的國家建立起并行的國內(nèi)制裁框架，分別規(guī)制相同的行為體、行業(yè)和交易。這些框架在適用范圍、定義、許可結(jié)構(gòu)、人道主義豁免、證據(jù)門檻和執(zhí)法設(shè)計上各不相同。它們雖然通常服務(wù)于相近的政策目標(biāo)，卻會形成并不相同的法律環(huán)境，使限制邊界在不同法域之間出現(xiàn)差異。

這種碎片化主要來自三個方面：各國國內(nèi)制裁制度之間的分歧、缺乏管理這些制度相互作用的治理機制，以及國際義務(wù)在轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法時所保留的裁量空間。

而不同法域之間缺乏治理，又進(jìn)一步加劇了這種分歧。各制裁制度同時運行，但分別由不同的立法機關(guān)、監(jiān)管機構(gòu)和合規(guī)體系管理。沒有任何機構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)這些重疊制度在實踐中的相互作用。結(jié)果是，同樣一種行為，在一個法域可能被明確禁止，在另一個法域可能屬于豁免范圍，在若干法域之間則可能處于解釋不確定狀態(tài)。

這些跨法域漏洞并非過渡性現(xiàn)象，而是法律權(quán)力行使方式長期存在差異的體現(xiàn)。因此，解決這些不一致的責(zé)任，實際上被轉(zhuǎn)移給了監(jiān)管者、金融機構(gòu)和中介者，而他們又是在缺乏共同法律框架的情況下運作。

國內(nèi)法與國際法之間的互動，進(jìn)一步擴(kuò)大了這一空間。聯(lián)合國安理會制裁設(shè)定了基本義務(wù)，但在執(zhí)行方式上保留了相當(dāng)大的裁量余地，包括豁免設(shè)計、授權(quán)機制和執(zhí)法重點。各國將這些義務(wù)轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法時，機構(gòu)能力、法律起草方式和政策重點的差異，又會帶來新的變化。即便是伙伴國家之間協(xié)調(diào)一致的制裁措施，在法律上也仍是由不同機關(guān)分別管理的獨立措施，因此始終存在覆蓋不一致的可能。

這些漏洞不只是技術(shù)性的不一致，它們會實質(zhì)性地塑造活動如何在不同法律體系之間被分類、安排路徑并獲得認(rèn)可。因此，碎片化不僅擴(kuò)大了模糊空間，也決定了誰掌握進(jìn)入可合法使用路徑的控制權(quán)。

制裁漏洞之所以持續(xù)存在，是因為法律體系在界定、執(zhí)行和落實限制時并不一致。這些漏洞之所以具有價值，是因為它們使行為體能夠把自身行為嵌入禁止、授權(quán)和實際可執(zhí)行性并不均衡的格局之中。但由此產(chǎn)生的風(fēng)險，并不能與國際反腐敗法旨在禁止的行為完全對應(yīng)。這并不是反腐敗法在實體禁止內(nèi)容上的缺陷，而是因為兩者規(guī)制的對象不同。

國際反腐敗框架——最典型的是《聯(lián)合國反腐敗公約》——主要關(guān)注的是受托權(quán)力的濫用，包括賄賂、濫用職權(quán)、非法致富及相關(guān)犯罪。它的規(guī)制邏輯是以行為體和交易為中心：識別被禁止的交換關(guān)系、歸屬責(zé)任，并在不當(dāng)行為能夠與公共或私人行為體聯(lián)系起來后施加后果。因此，反腐敗法主要面向的是在腐敗行為發(fā)生之后，對腐敗權(quán)力行使進(jìn)行發(fā)現(xiàn)和懲處。

當(dāng)形式上獲準(zhǔn)的貿(mào)易被導(dǎo)入受控渠道時，這一區(qū)別尤其明顯。伊拉克石油換食品計劃就是一個鮮明例子。安理會第986號決議并不是簡單地禁止與伊拉克貿(mào)易，或恢復(fù)正常商業(yè)往來，而是建立了一套受到嚴(yán)格控制的人道主義交換制度。在這一制度下，石油銷售、托管賬戶中的收入、供應(yīng)商合同和進(jìn)口安排，都必須經(jīng)過制度化的批準(zhǔn)和審查機制。

但正是這些使貿(mào)易在法律上成為可能的受控渠道，也把定價、簽約、認(rèn)證和準(zhǔn)入的權(quán)力集中起來。這些瓶頸隨后變得容易被攫取。聯(lián)合國設(shè)立、用于調(diào)查該計劃管理失當(dāng)問題的沃爾克調(diào)查后來發(fā)現(xiàn)，伊拉克政權(quán)通過非法石油附加費和供應(yīng)商回扣，攫取了約18億美元。

這個事件的意義并不只是歷史性的，也不只是一起丑聞。它表明，腐敗風(fēng)險不僅可能來自逃避制裁、資源稀缺或抽象意義上的行政裁量，還可能來自對“獲準(zhǔn)貿(mào)易可以在何種條件下進(jìn)行”這一現(xiàn)實權(quán)力的集中控制。

由于反腐敗法針對的是腐敗交易，而不是對不一致限制的治理，因此它并不直接觸及制裁漏洞產(chǎn)生價值的許多行為。對解釋、分類、路徑安排、時機或操作放行的影響，往往決定著某項活動能否推進(jìn)，但這些影響本身未必構(gòu)成賄賂或濫用職權(quán)。因此，這首先是一個結(jié)構(gòu)性監(jiān)管問題，其次才可能演變?yōu)樾淌聠栴}。

這種分離在制度層面也被進(jìn)一步強化。反腐敗制度主要通過犯罪化、執(zhí)法合作和責(zé)任追究來運作；制裁制度則主要通過行政授權(quán)、許可架構(gòu)以及公共和私人行為體之間分散的解釋性指引來運作。

人們評估制裁制度時，往往從合規(guī)與執(zhí)法角度出發(fā)。但與制裁漏洞相關(guān)的腐敗風(fēng)險，出現(xiàn)得更早，源于“部分受限”區(qū)域中的法律權(quán)力如何在碎片化制度之間分配。由于制裁是通過政治上彼此獨立的法律體系協(xié)商、實施和執(zhí)行的，不一致是制裁架構(gòu)的結(jié)構(gòu)性特征。因此，問題不在于設(shè)想一個完全沒有漏洞的制裁體系，而在于應(yīng)當(dāng)如何分配解釋和管理這些漏洞的責(zé)任。

第一步，是承認(rèn)制裁漏洞本身就是法律權(quán)力爭奪的場域。“部分受限”區(qū)域?qū)嶋H上是法律上配置不足的治理地帶，其間國內(nèi)監(jiān)管者、國際義務(wù)和私人把關(guān)者適用著并不相同的標(biāo)準(zhǔn)，卻沒有明確的分類、確認(rèn)或監(jiān)督責(zé)任。腐敗風(fēng)險并不單純來自模糊性，而是來自管理這種模糊性所附著的價值。

因此，緩解風(fēng)險應(yīng)從識別權(quán)力碎片化發(fā)生在哪里開始，并為這些區(qū)域內(nèi)的行為如何被評估建立基本程序預(yù)期。目標(biāo)不是徹底消除模糊性，而是以更透明、更可預(yù)期的方式分配管理模糊性的責(zé)任。

這是因為通過七國集團(tuán)或二十國集團(tuán)等多邊協(xié)調(diào)平臺，可以在不要求制裁對象完全一致的情況下，減少對類似行為處理方式上的分歧。這種協(xié)調(diào)不會消除各方的政治自主性，但會減少由法律結(jié)構(gòu)性不一致所產(chǎn)生的尋租空間。

綜合來看，這些做法把腐敗風(fēng)險緩解重新表述為一個在法律持續(xù)分歧條件下進(jìn)行制裁設(shè)計的問題。重點不只是抽象地讓制裁更精確，而是改變它們在現(xiàn)實壓力情境中的運作方式。

在伊拉克，石油換食品計劃為獲準(zhǔn)貿(mào)易建立了受控渠道。如果從一開始就在合同、定價、審計和批準(zhǔn)程序中嵌入反腐敗原則，這些渠道就更難被附加費、回扣和政治把關(guān)所攫取。制裁制度若不犧牲靈活性，就不可能徹底消除漏洞；但它可以決定，這些漏洞究竟會變成非正式的準(zhǔn)入市場，還是會成為受治理的通道，使合法活動得以推進(jìn)，同時不讓最善于利用不確定性的行為體從中獲益。