不加油、不繳費(fèi)，4000萬輛新能源車缺席道路養(yǎng)護(hù)，誰來為公路“續(xù)命”?

本文來源：時代周報 作者：方晨、潘展虹

當(dāng)每兩輛新車?yán)锞陀幸惠v是新能源車，那條“開得越多、耗油越多、繳費(fèi)越多”的舊邏輯，正在悄然失靈。

2009年，我國將“養(yǎng)路費(fèi)”并入成品油消費(fèi)稅，自此，“多燒油、多繳費(fèi)”成為支撐普通公路養(yǎng)護(hù)的資金閉環(huán)。十余年后,這套設(shè)計碰上了它誕生時未曾預(yù)料的對手:不燒油、自重更重，卻同樣上路的新能源車。

保有量近4000萬臺、車重動輒兩三噸的新能源車車主缺席“養(yǎng)路”，一個公平問題亟待解決。6月4日，《人民日報》發(fā)文，將上述問題稱為“成長的煩惱”。

一邊是新能源車滲透率高歌猛進(jìn),一邊是公路養(yǎng)護(hù)資金缺口持續(xù)擴(kuò)大，新制度該向何處生長？

當(dāng)“用油量”不再等于“用路量”

6月，乘聯(lián)分會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國新能源乘用車零售滲透率再次突破60%。這意味著每兩輛新車上路，就有一輛是新能源車。

不過，兩種車的軌跡并不重合。新能源車?yán)@開了加油站，也就繞過了在加油環(huán)節(jié)繳納成品油消費(fèi)稅，在大多數(shù)地區(qū)都未承擔(dān)普通公路養(yǎng)護(hù)成本。

正因如此，中國公路養(yǎng)護(hù)面臨著越來越大的挑戰(zhàn)。

圖源：圖蟲創(chuàng)意

2024年2月，交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院發(fā)文指出，全國普通公路每年養(yǎng)護(hù)管理資金需求缺口在50%左右，約有40%的普通公路因缺錢而難以養(yǎng)護(hù)維修。

“我們一線運(yùn)輸企業(yè)能清晰感受到養(yǎng)護(hù)資金缺口帶來的壓力。（云南）省內(nèi)縣域旅游專線、山區(qū)農(nóng)村公路維修頻次縮減，路面坑洼、沉降病害修復(fù)滯后。山區(qū)重載貨運(yùn)線路破損加劇，既增加車輛損耗，也提升客運(yùn)行車安全隱患。”云南省道路運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會會長、云南交通運(yùn)輸有限責(zé)任公司董事長熊傳輝告訴時代周報記者。

“曾經(jīng)，用成品油附加稅取代養(yǎng)路費(fèi)是一個通行的做法。”中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任、中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會副會長施正文告訴時代周報記者，因為對汽車更多要考慮使用環(huán)節(jié)，其排放、對道路的損耗都比較大，所以此前使用環(huán)節(jié)的稅收比例要加大，符合受益者付費(fèi)、污染者付費(fèi)原則。

但如今，“用油量”不再等同于“用路量”。

“圍繞油電車輛養(yǎng)路成本分擔(dān)產(chǎn)生的公平性爭議，本質(zhì)是傳統(tǒng)稅費(fèi)制度與交通能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)錯配，不能簡單以單一標(biāo)準(zhǔn)評判對錯。”國研新經(jīng)濟(jì)研究院創(chuàng)始院長朱克力說道。

有燃油車車主感到不公，也有新能源車車主表示“本來說電車能享受政策傾斜”，如果買完車再談收稅，會覺得被騙了。

不僅如此，新能源車的種類也有很多，插混、增程式、輕混車型用油用電比例差異頗大，若單一按里程或燃油計稅，極易出現(xiàn)重復(fù)繳費(fèi)、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)失衡等新爭議。

朱克力告訴時代周報記者，新能源車免征相關(guān)稅費(fèi)，是特定發(fā)展階段的階段性政策安排。在交通領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型、培育新興產(chǎn)業(yè)的大背景下，扶持新能源車承擔(dān)節(jié)能減排、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的歷史使命，通過稅費(fèi)減免降低購車用車成本，能夠快速推動市場普及，助力雙碳目標(biāo)落地，這是兼顧全局發(fā)展的政策選擇。

“一邊是既有財稅體系形成的使用公平訴求，一邊是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、綠色發(fā)展的宏觀導(dǎo)向，二者的矛盾是新舊動能轉(zhuǎn)換過程中必然出現(xiàn)的階段性問題。”朱克力表示，可以確認(rèn)的是，“加油即養(yǎng)路”的傳統(tǒng)體系，已經(jīng)難以長期維系。

作為當(dāng)年參與推動養(yǎng)路費(fèi)費(fèi)改稅的一份子，乘聯(lián)分會秘書長崔東樹此前在接受采訪時也表示，傳統(tǒng)稅費(fèi)體系的結(jié)構(gòu)性失衡已到了必須改革的地步。

尋找更公平的道路養(yǎng)護(hù)繳費(fèi)方案

改革勢在必行。近期，光明網(wǎng)、人民日報、央視新聞等主流媒體紛紛發(fā)文，聚焦電動車參與道路養(yǎng)護(hù)、油電同權(quán)爭議及新能源車越造越重等問題。與此同時，學(xué)界與業(yè)界也圍繞里程稅、里程與計重結(jié)合的計稅方式等展開了探討。

朱克力認(rèn)為，單純按行駛里程計稅，邏輯直觀易懂，直接遵循“多用路、多付費(fèi)”的公平原則，能夠統(tǒng)一燃油車與新能源車的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，徹底化解油電爭議。

作為最早探索汽車“里程費(fèi)”制度變革的省份之一，海南頻頻提及“自由流計費(fèi)”。而業(yè)內(nèi)也常將海南推行的自由流計費(fèi)模式，通俗理解為“里程費(fèi)”。

去年11月，海南省交通運(yùn)輸廳廳長在談及“十五五”規(guī)劃時提到，技術(shù)賦能收費(fèi)體系升級，綜合運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、北斗導(dǎo)航、自由流收費(fèi)等技術(shù)。今年4月底，《海南省“十五五”綜合交通運(yùn)輸（公路水路）發(fā)展規(guī)劃》（征求意見稿）中也提到，要推進(jìn)海南省自由流收費(fèi)技術(shù)應(yīng)用示范工程建設(shè)。

在施正文看來，這樣的方案可行性存疑，引發(fā)關(guān)切的個人隱私等問題還沒有解決。

朱克力也指出，依托路側(cè)智能設(shè)備實現(xiàn)無感計費(fèi)、全域收費(fèi)，打破傳統(tǒng)收費(fèi)站的限制，技術(shù)上較為先進(jìn)。該模式更適用于全域路網(wǎng)統(tǒng)籌管理，但設(shè)備投入大、對通信和識別技術(shù)依賴度高，在路網(wǎng)密集、車流復(fù)雜的內(nèi)陸地區(qū)，容易出現(xiàn)識別誤差、計費(fèi)爭議，現(xiàn)階段僅適合在局部區(qū)域試點(diǎn)探索。

至于“車重結(jié)合里程的計稅方式”，在里程基礎(chǔ)上疊加車輛重量維度，朱克力對此的評價是，更貼合道路損耗的客觀規(guī)律。

他指出，道路路面磨損程度和車輛載重直接相關(guān)，重型貨車、大型客車對路網(wǎng)的破壞遠(yuǎn)大于小型乘用車，這套規(guī)則更能體現(xiàn)“按損耗付費(fèi)”的核心邏輯。不過該方案統(tǒng)計維度更多，數(shù)據(jù)核算更為復(fù)雜，對交管、交通、稅務(wù)部門的數(shù)據(jù)互通能力要求極高，前期系統(tǒng)搭建、規(guī)則磨合需要較長周期，更適合作為中長期改革目標(biāo)。

跳出上述常見討論，施正文認(rèn)為，新能源車充電所交的電費(fèi)中，也會有最終用于道路養(yǎng)護(hù)的部分，“不能說一點(diǎn)也沒有”。他提出，將來對新能源車一定程度上征消費(fèi)稅，可以比燃油車低，但聚焦道路養(yǎng)護(hù)成本的分配，沒辦法精細(xì)到每輛車收益多少。

在他看來，以碳排放作為汽車的稅基，會是轉(zhuǎn)型的方向。

除此以外，業(yè)內(nèi)還有關(guān)于通過充電費(fèi)來繳納養(yǎng)路費(fèi)的討論。

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國際智能運(yùn)載科技協(xié)會秘書長張翔在接受媒體采訪時表示，燃油車通過燃油稅和過路費(fèi)繳納養(yǎng)路費(fèi)，車開的里程越多，燒的油就越多。新能源汽車同理，可以通過充電附加費(fèi)繳納養(yǎng)路費(fèi)，即通過充電樁獨(dú)立的電表計算，按度數(shù)收費(fèi)。

但征收新能源車相關(guān)稅費(fèi)，同樣可能面臨代價。

在熊傳輝看來，新能源車應(yīng)當(dāng)和燃油車共同分擔(dān)道路養(yǎng)護(hù)資金，核心遵循“誰使用、誰付費(fèi)、重車多繳”的公平原則。無論燃油還是電動車輛，上路都會磨損路面，營運(yùn)電車年行駛里程、自重普遍更高，長期無需負(fù)擔(dān)養(yǎng)路費(fèi)會加劇養(yǎng)護(hù)資金收支失衡。

但與此同時，現(xiàn)實壓力同樣存在，熊傳輝告訴時代周報記者，近幾年公司新能源客車投放規(guī)模持續(xù)提升，干線、城鄉(xiāng)客運(yùn)電動化比例逐年上漲。若按里程對營運(yùn)電車征收道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)，會直接抬高車隊整體運(yùn)營成本，原本電車低廉能耗的成本優(yōu)勢會大幅收窄。長期或?qū)⒎啪徠髽I(yè)新能源車輛更新替換節(jié)奏。

資金缺口難以徹底填平

然而，公平問題只是冰山一角，指望解決這個問題就能徹底填平資金缺口，或許仍不太現(xiàn)實。

朱克力指出，即便通過稅費(fèi)改革理順燃油車與新能源車的成本分擔(dān)問題，補(bǔ)齊不同車型之間的公平性短板，也只能緩解道路養(yǎng)護(hù)資金的結(jié)構(gòu)性矛盾，無法徹底填平當(dāng)前存在的巨大資金缺口。

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“油電稅費(fèi)爭議，本質(zhì)是同一稅源分配不均的結(jié)構(gòu)性問題，而全國道路養(yǎng)護(hù)資金緊張，是路網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不斷提升、傳統(tǒng)稅源增長乏力共同造成的總量問題。”他說。

上述交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院的文章提到了具體的數(shù)字——隨著高速公路里程不斷增加，物價水平上漲，未來高速公路養(yǎng)護(hù)管理資金將大幅增加，預(yù)計到2030年將增加超過3000億元的養(yǎng)護(hù)管理資金需求。

而這3000億元僅僅是高速公路的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，還未算上普通公路所需的資金。

朱克力告訴時代周報記者，即便讓所有上路車輛都按規(guī)則繳納使用費(fèi)用，也只是讓繳費(fèi)主體變得更加公平，整體收入增量有限，難以應(yīng)對持續(xù)擴(kuò)大的資金需求。

這就意味著，解決公平問題只是第一步，而全國路網(wǎng)養(yǎng)護(hù)資金不足的問題，是路網(wǎng)擴(kuò)容、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)升級、傳統(tǒng)稅源增長乏力等多重因素疊加所導(dǎo)致。后續(xù)該如何建立可持續(xù)的道路養(yǎng)護(hù)資金保障體系，仍有待解決。