城市更新“十五五”規劃來了！傳遞哪些信號？

近日，國務院正式印發《城市更新“十五五”規劃》（以下簡稱《規劃》），明確了“十五五”時期城市更新工作目標、重點任務、重大工程和政策舉措等，為未來五年全國城市更新工作劃定清晰路徑。

以量化指標錨定城市更新具體目標

《規劃》明確兩大階段發展愿景：到2030年，城市更新行動取得重要進展，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，新舊動能加快轉換，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，治理水平大幅提高，城市成為人民群眾高品質生活的空間。

到2035年，城市更新體制機制更加完善，城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效取得顯著成效，創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市基本建成。

值得一提的是，《規劃》以量化指標的形式明確了“十五五”時期城市更新的具體目標。住房安居方面，將改造城鎮危舊房約50萬套（間），新開工改造城鎮老舊小區約11.5萬個，城中村改造約4000個。公共空間方面，將改造提升老舊街區廠區約1500個，新建及改擴建體育場地面積12.8萬公頃，改造提升城市公園綠地2萬公頃。安全韌性方面，將完成城市地下管網改造36.5萬公里，改造存量應急避難場所5萬個，城鎮房屋基礎信息數字化率將達到95%以上。

廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，本次規劃最大亮點是出臺多項可落地的量化指標，規劃覆蓋民生、發展、安全三大更新領域，讓城市更新告別模糊化推進，實現精準落地。

加快構建房地產發展新模式，推進“好房子”建設

整體來看，《規劃》聚焦城市發展與民生改善，部署六大核心任務、七大政策舉措及14項重大工程，尤其在存量資源盤活、住房品質提升、房地產新模式構建、城中村更新改造等領域出臺多項支持政策。

其中，在培育壯大城市發展新動能方面，《規劃》提出，全面摸清城市存量資產資源底數，推動已供未開發土地和在建項目分類處置，盤活閑置低效的老舊廠房、商業辦公用房、商品住房、公房等。加快構建房地產發展新模式，完善商品房開發、融資、銷售等基礎制度。優化保障性住房供給，強化城鎮低收入住房困難家庭住房保障，更好滿足住房困難且收入不高的工薪群體基本住房需求，逐步解決新市民、青年等群體的階段性住房困難。因城施策增加改善性住房供給，規范發展住房租賃市場。促進房地產開發企業轉型發展、參與城市更新。深化住房公積金制度改革，擴大使用范圍，著力滿足繳存人不同階段的多樣化住房需求，支持靈活就業人員參加住房公積金制度。加強和規范存量城市基礎設施資產管理。

在營造高品質城市生活空間方面，《規劃》明確，推進“好房子”建設。實施房屋品質提升工程，兼顧增量建設與存量更新，全鏈條提升住房標準、設計、材料、建造、運維水平，建設改造安全舒適綠色智慧的“好房子”。鼓勵居民開展既有住房裝修和局部升級改造，推廣裝配式裝修和適老化、無障礙改造，應用性能優異的新型建材。在新建、改造住宅項目中開展數字家庭建設，豐富數字家庭應用場景。

同時，《規劃》強調，重點對建成20年及以上的城鎮住宅小區開展專項體檢，聚焦補齊基礎設施短板、提升服務功能和環境品質實施針對性改造。支持具備條件的樓棟加裝電梯。結合改造同步完善長效管理機制，提高管理維護水平。

《規劃》還提到，穩步推進城中村更新改造。采取拆除新建、整治提升、拆整結合等多種方式，對群眾需求迫切、城市安全和社會治理隱患多的城中村優先實施改造。嚴格落實“一項目兩方案”，做到征收補償到位、項目資金平衡。加強安置房規劃設計和建設管理，確保合理工期和建設質量。

此外，土地政策層面持續松綁賦能，《規劃》表示，更大力度支持盤活存量土地。規范空間復合利用。增強國土空間詳細規劃適應性，制定土地混合開發和空間復合利用的正面清單并明確規劃管控要求，建立健全國土空間用途管制和規劃許可制度，推行多部門并聯審批和聯合監管，推動土地用途和建筑功能依法合理轉換。利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年；過渡期滿辦理土地有償使用手續的，可采取租賃或協議出讓方式。

鼓勵多主體合作改造。合理降低土地整合、置換、聯合開發中的稅費負擔。規范長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等土地供應方式，支持帶方案出讓等。

強化資金保障，財政、金融、社會資本協同發力

“錢從哪里來”是城市更新的關鍵問題。此次《規劃》明確了三大資金來源：財政、金融和社會資本。

根據《規劃》，構建可持續的城市建設運營投融資體系。完善財政支持政策。通過中央預算內投資等對符合條件的項目給予支持。中央財政支持實施城市更新行動。允許通過地方政府專項債券支持符合條件的城市更新項目建設，支持用作項目資本金。地方政府加大財政投入，在確保完成國家任務前提下，推進相關資金整合和統籌使用。落實城市更新相關稅費減免政策。

優化金融支持措施。發揮各類金融機構作用，引導金融機構按照市場化、法治化原則，在業務范圍內為城市更新項目提供金融服務，不得新增地方政府隱性債務。對風險可控、商業可持續、符合條件的項目，允許采用綜合開發、銀團貸款、項目投資等市場化模式給予支持。探索金融支持城鎮老舊住房自主更新、原拆原建有效舉措。

積極吸引社會資本參與。推動符合條件的城市更新項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品等。支持符合條件的城市更新企業發行公司債券、中期票據等。按照誰受益、誰出資原則，充分發揮市場機制作用，構建政府、市場、居民資金合理共擔機制。規范實施政府和社會資本合作新機制，鼓勵民營企業積極參與城市基礎設施建設運營。穩慎推進公用事業價格改革。

上海易居房地產研究院副院長嚴躍進指出，本次規劃搭建起財政、金融、社會資本三路并進的多元投融資體系，有效破解城市更新資金難題。財政層面整合中央支持、地方專項債、配套資金及稅費減免政策；在金融層面創新老舊住房原拆原建專屬金融模式，豐富市場化融資方式；同時依托REITs（不動產投資信托基金）、資產證券化、公司債券等工具，充分撬動社會資本參與城市更新建設。

對房地產市場影響深遠

58同城研究院院長張波表示，此次《規劃》出臺，標志著城市更新步入制度化、長效化、市場化的新階段。城市更新正從單一的物理空間改造，向“空間+產業+消費”復合驅動轉型，對房地產市場影響深遠。

相關業內也表示，《規劃》以可量化、可落地指標錨定五年發展目標，從住房提質、空間煥新、安全韌性、資金賦能多維度發力，推動城市更新邁入制度化、市場化、精細化新階段，為樓市與城市產業帶來長期增量機遇。

嚴躍進認為，當前城市更新已進入全面加速期，既為城市高質量發展注入持久動力，也為實體經濟與資本市場帶來廣闊機遇。

據多家機構測算，“十五五”期間城市更新市場總容量預計達15萬億元至20萬億元。同時，這一政策紅利將全面激活相關產業鏈，帶來長期投資機遇。

銀河證券分析稱，城市發展轉向存量提質增效階段，與城市更新、老舊小區改造等相關的建筑施工、規劃咨詢、檢驗檢測、裝修裝飾等關聯行業將受益。

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