生態(tài)保護、公共權(quán)益、文旅發(fā)展如何平衡——稻城亞丁景區(qū)“道路設(shè)卡擺渡收費”調(diào)查

當(dāng)下，四川甘孜藏族自治州稻城亞丁景區(qū)正迎來最美的季節(jié)，雪山巍峨、杜鵑盛放。不過，近日因被質(zhì)疑占用省道設(shè)卡、讓游客乘坐收費擺渡車，稻城亞丁又以這種形式進入公眾視野。

網(wǎng)友注意到，今年4月27日，文化和旅游部在例行新聞發(fā)布會上曾點名批評稻城亞丁景區(qū)，指出存在擺渡車線路設(shè)計不科學(xué)、價格不合理、排隊時間過長、服務(wù)態(tài)度較差等問題。

5月29日拍攝的通往稻城亞丁景區(qū)大門。除署名外組圖均為新華社記者 胥冰潔 攝

針對社會各界關(guān)注的問題，5月28日，四川省多部門聯(lián)合成立省級調(diào)查指導(dǎo)組，甘孜州提級整治組進駐當(dāng)?shù)亻_展全面核查，督促景區(qū)暫停相關(guān)交通服務(wù)收費、保障服務(wù)正常供給，同步啟動系統(tǒng)性整改。

坐落于國家級自然保護區(qū)內(nèi)的公共道路，該遵循何種管護規(guī)則？景區(qū)經(jīng)營性接駁服務(wù)，如何與公眾通行權(quán)益平衡？生態(tài)安全管控、景區(qū)規(guī)范運營與游客自主選擇權(quán)，能否實現(xiàn)最優(yōu)適配？新華每日電訊記者近日赴稻城亞丁實地走訪，對話多部門負責(zé)人、游客與當(dāng)?shù)卮迕瘢洼浾撽P(guān)注的焦點問題開展調(diào)查。

5月29日拍攝的稻城亞丁景區(qū)游客中心。

涉事的是一條什么路？

稻城亞丁位于青藏高原橫斷山脈的東南部，具有完整、原始的高山自然生態(tài)系統(tǒng)及豐富的植被類型，2001年成立國家級自然保護區(qū)，2020年被文化和旅游部評定為5A級景區(qū)。稻城亞丁因其世界級風(fēng)光景觀，近年來愈加受各方游客推崇。

5月29日清晨，記者從成都乘機前往稻城縣。

海拔4411米的稻城亞丁機場是世界上海拔最高的民用機場，飛機落地后，記者明顯感覺到呼吸急促。

2小時車程后，記者來到海拔2900米的香格里拉鎮(zhèn)。在這里，記者感覺到身體的不適有所緩解。

香格里拉鎮(zhèn)是稻城亞丁景區(qū)游客服務(wù)中心的所在地，也是距離亞丁景區(qū)最近的相對低海拔適應(yīng)區(qū)，這里設(shè)有游客進出景區(qū)的交通換乘站，也是網(wǎng)傳視頻中被設(shè)卡截斷道路的起點。

記者從游客服務(wù)中心登上目前已經(jīng)免費的觀光車，沿著涉此次爭議的道路前往亞丁景區(qū)核心區(qū)域亞丁村。剛駛出游客服務(wù)中心，車便開始盤旋上山。50分鐘的車程中前面大半程一直爬坡，后面小半程一路下坡抵達海拔3900米的亞丁村，一路都是急彎，不少是近乎掉頭的回頭彎，后半程幾乎都是位于高山大川左側(cè)的刀片路，路途驚險、景色壯觀。

5月29日拍攝的前往稻城亞丁景區(qū)核心區(qū)域的道路。

沿途記者看到5個觀景臺，全部設(shè)在相對開闊的轉(zhuǎn)彎路段，僅有一個面對仙乃日雪山的觀景臺能?？看笮蛙囕v。途中經(jīng)歷了幾次會車，道路僅夠兩輛中巴緩行通過。

因稻城亞丁平均海拔超過4000米，來此旅游確實有著“高反門檻”。稻城縣文旅局局長朗杰表示，游客或多或少都會經(jīng)歷一些高反，有時當(dāng)?shù)夭块T會經(jīng)歷搶救游客的緊急事件。

稻城縣交通運輸局局長龍龍說，進入景區(qū)的這條路長約38公里，起于稻城縣香格里拉鎮(zhèn)仁村，止于位于核心景區(qū)的亞丁村扎灌崩。這條路段也是亞丁景區(qū)和亞丁村唯一的對外通道，準(zhǔn)確來說是一條“斷頭路”。

2013年前，開進稻城亞丁景區(qū)的私家車擁堵在通往景區(qū)出口的道路上（資料照片）。新華社發(fā)

龍龍表示，這條路最初是當(dāng)?shù)厝罕娡豆ね秳谂d建的通村公路，之后不斷優(yōu)化升級——

2007年至2008年，稻城縣交通運輸局將其改造提升為瀝青路面。

2013年，稻城亞丁機場有限責(zé)任公司將其道路技術(shù)等級改建提升至三級。

2014年，該路段被納入省道S462線建設(shè)規(guī)劃。

有當(dāng)?shù)刂槿耸空f，當(dāng)時之所以將該路段納入省道建設(shè)規(guī)劃，主要是出于爭取資金投入的考慮。在全面脫貧前，稻城曾是國家級貧困縣，當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诩s3萬人，平均海拔超過3700米。

2013年至2022年，該路段交由稻城亞丁景區(qū)管理局（以下簡稱亞丁管理局）使用并負責(zé)管理維護。這期間，亞丁管理局稱累計投入約1828.1萬元。

據(jù)了解，亞丁管理局是甘孜州政府的派出機構(gòu)，由甘孜州委、州政府和稻城縣委、縣政府共同管理，同時掛亞丁國家級自然保護區(qū)牌子。

龍龍表示，因這條路是亞丁景區(qū)和亞丁村唯一的對外通道，所以該路段長期由亞丁管理局進行管理維護?！八皇沁^境通道，路的盡頭就是亞丁自然保護區(qū)的核心區(qū)的邊緣，不能再往里修路了?！?/p>

2013年前，開進稻城亞丁景區(qū)的私家車停靠在亞丁村旁（資料照片）。新華社發(fā)

2022年，該路段被納入省道路網(wǎng)。

2023年1月，該路段移交州公路建設(shè)服務(wù)中心稻城分中心接養(yǎng)。

2024年11月，稻城亞丁景區(qū)管理體制機制調(diào)整，原來由亞丁管理局承擔(dān)的景區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、旅游資源開發(fā)、景區(qū)日常服務(wù)管理等工作調(diào)整為由稻城亞丁景區(qū)旅游開發(fā)有限責(zé)任公司負責(zé)。

收的是什么費？為何要設(shè)卡？選址科學(xué)嗎？

記者梳理發(fā)現(xiàn)，這次爭議的核心集中在交通服務(wù)收費的合理性、道路卡點設(shè)置的合法性與選址科學(xué)性三大關(guān)鍵問題上。公共省道管護、自然保護區(qū)生態(tài)管控與景區(qū)市場化運營交織疊加，讓此次通行爭議變得復(fù)雜。記者結(jié)合多方部門回應(yīng)、法規(guī)條文與實地探訪，探尋公眾關(guān)注焦點。

——收的是什么費？

稻城亞丁景區(qū)旅游開發(fā)有限責(zé)任公司總經(jīng)理龔自毅說，此次輿論討論的費用，并非網(wǎng)傳的道路“通行費”，而是游客乘坐景區(qū)擺渡車（含觀光車和電瓶車）的交通服務(wù)費。稻城縣發(fā)展和改革局局長格澤仁坦言，此項收費確有不合理之處。

5月29日，在前往扎灌崩的路上，不少景區(qū)觀光車?？吭诼愤叺群蜉啀彙?/p>

記者了解到，此次整改前，景區(qū)觀光車（香格里拉鎮(zhèn)仁村至扎灌崩）票價為120元／人，景區(qū)內(nèi)電瓶車（沖古寺至洛絨牛場）票價為80元／人，此標(biāo)準(zhǔn)由稻城縣發(fā)展和改革局2013年發(fā)文，沿用了2005年稻城縣物價局核定的票價。2022年8月，景區(qū)將景區(qū)內(nèi)電瓶車價格從80元降至70元。

“交通服務(wù)費的定價固然應(yīng)當(dāng)考慮前期投入的成本，但計價成本應(yīng)該嚴格核定。雖然亞丁管理局曾經(jīng)投入了大量管護費用，但修路主要依賴的是國家財政。”格澤仁說。

格澤仁說，4月27日，被文旅部點名批評后，他們正配合四川省發(fā)展改革委進行觀光車、電瓶車的成本監(jiān)審，未來將以此為依據(jù)進行價格調(diào)整，并向社會公布。

5月28日，四川省文化和旅游廳、省發(fā)展改革委、省公安廳、省交通運輸廳、省市場監(jiān)管局、省林草局等有關(guān)部門組成了省級調(diào)查指導(dǎo)組。指導(dǎo)組已要求甘孜州政府督促稻城亞丁景區(qū)暫停收取觀光車、電瓶車費用，同時如常提供服務(wù)，迅速啟動調(diào)查及后續(xù)相關(guān)整改工作。

甘孜州啟動提級整治，組建聯(lián)合工作專班，進駐景區(qū)開展全面核查和靶向整治。甘孜州政府嚴格按照省級調(diào)查指導(dǎo)組的要求，針對文化和旅游部提出的整改意見，及社會關(guān)注的主要問題，逐項核查、逐條整改，主動接受社會公眾和媒體監(jiān)督，切實維護四川旅游市場秩序。

——景區(qū)是否有權(quán)“設(shè)卡”？

記者看到，亞丁景區(qū)入口設(shè)置有“亞丁國家級自然保護區(qū)管護站”“亞丁國家級自然保護區(qū)森林防火檢查站”“甘孜州森林消防支隊景區(qū)森林消防站”三個機構(gòu)，這里也是網(wǎng)傳的卡點所在地。

根據(jù)《中華人民共和國公路法》第九條規(guī)定，禁止任何單位和個人在公路上非法設(shè)卡、收費、罰款和攔截車輛。亞丁景區(qū)有權(quán)在省道上設(shè)置卡點嗎？

稻城縣林草局局長郭先劍說，亞丁既是景區(qū)，也是國家級自然保護區(qū)。該區(qū)域生態(tài)極其脆弱、恢復(fù)周期極長，若大量社會車輛進入，會對野生動物、植被、土壤、水、大氣等產(chǎn)生不可逆的生態(tài)損害風(fēng)險，也必將突破自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力。

郭先劍說，2001年亞丁獲批國家級自然保護區(qū)，按照《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》相關(guān)要求，設(shè)立仁村管護站；2009年出臺的《國家級自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則（試行）》進一步要求，自然保護區(qū)應(yīng)設(shè)立保護管理站（點），《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》也規(guī)定，“自然保護區(qū)管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強自然保護區(qū)訪客管理和服務(wù)，合理確定訪客容量，明確訪客行為規(guī)范”。

但也有網(wǎng)友指出，就法律位階來說，公路法是上位法，自然保護區(qū)條例則屬于行政法規(guī)，是下位法，不能以下位法的要求突破上位法的規(guī)定。

四川省交通運輸廳一名干部表示，公路法禁止的是“非法設(shè)卡”，亞丁管理局作為甘孜州政府派出機構(gòu)，根據(jù)自然保護區(qū)條例設(shè)卡對社會車輛進行管控，理論上不屬于“非法”。不過郭先劍坦承，目前法律法規(guī)沒有針對社會車輛進入自然保護區(qū)作出明確規(guī)定。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從機構(gòu)設(shè)置上看，亞丁管理局、亞丁國家級自然保護區(qū)管理局是“一套人馬、兩塊牌子”。

有網(wǎng)友指出，此次事件中真正引發(fā)公眾不滿的，并不是為了生態(tài)保護進行管控，而是打著保護的旗號收取不合理的費用。

5月30日，一輛觀光車通過亞丁景區(qū)所設(shè)卡點（右），左側(cè)建筑為游客服務(wù)中心，中間為游客自駕前往景區(qū)停車場通道，右側(cè)為景區(qū)觀光車進入的卡點。

——卡點位置合理嗎？

記者調(diào)查了解到，此次輿論關(guān)注的38公里路段中約32.2公里在亞丁國家級自然保護區(qū)內(nèi)。如果說自然保護區(qū)內(nèi)設(shè)置卡點確有必要，那如何解釋將游客服務(wù)中心和卡點都設(shè)在距離保護區(qū)還有6公里的地方？

對此，稻城縣副縣長洛絨同麥表示，由于香格里拉鎮(zhèn)至亞丁村的路段地勢陡峭，游客服務(wù)中心只能建在地勢相對平坦、距保護區(qū)還有6公里的香格里拉鎮(zhèn)上，其他管護站、檢查站、消防站則是出于便于管理的考慮設(shè)在了緊鄰游客服務(wù)中心的位置。

他還介紹，亞丁景區(qū)不具備自駕進入的條件。

首先，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，自然保護區(qū)內(nèi)無法建設(shè)大規(guī)模停車場。記者實地探訪發(fā)現(xiàn)，位于景區(qū)內(nèi)部的亞丁村或扎灌崩，都坐落于高山深谷之中，可謂“地?zé)o三尺平”。

其次，從安全角度考慮也不宜自駕。龔自毅說，38公里的道路全程臨崖臨邊，彎道占比超八成，安全隱患巨大。多位去過稻城亞丁景區(qū)游玩的游客告訴記者，根據(jù)其親身體驗，外地游客普遍都會經(jīng)歷高反，在如此險峻路段自駕確實危險。

記者注意到，在川西的一些其他景區(qū)，例如阿壩藏族羌族自治州阿壩縣的蓮寶葉則，自駕車是被允許進入的。

對此，當(dāng)?shù)馗刹勘硎荆乩項l件和位置是決定能否自駕的關(guān)鍵因素，蓮寶葉則有可供停車的平坦區(qū)域，亞丁并不具備。

一位亞丁村村民告訴記者，2013年稻城亞丁景區(qū)旅游開發(fā)有限責(zé)任公司成立以前，自駕車是可以開到亞丁村的。那時，亞丁村的游客旺季能達到每天2000人左右。由于車流量大又沒地方停車，常常擁堵不堪，一些游客不得不拖著行李箱下車，步行幾公里到亞丁村。甚至還有游客將車開到村民的青稞地里，矛盾時有發(fā)生。

洛絨同麥說，近年來，亞丁旺季游客每天超過8000人，如果一律放行，勢必導(dǎo)致交通嚴重擁堵、混亂，也有潛在巨大風(fēng)險。

5月29日拍攝的由稻城亞丁游客中心前往景區(qū)道路上的一處觀景平臺，觀景平臺位于彎道處，僅能容納部分小車停靠。

引人深思：生態(tài)保護、公共權(quán)益、文旅發(fā)展如何平衡？

看似一場通行與收費的爭議，實則折射出目前公眾對一些景區(qū)模式單一、捆綁收費的不滿情緒；但從中也引出一個我國西部自然保護區(qū)型、山岳型景區(qū)普遍面臨的治理難題——如何在生態(tài)保護、公共權(quán)益、文旅發(fā)展三者間實現(xiàn)動態(tài)平衡。

西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授、中國行政法學(xué)研究會理事余睿等受訪專家指出，亞丁的擺渡車，固然有解決交通承壓、生態(tài)保護的目的，但事實上已借此實現(xiàn)了多年的“躺賺”。從定價到實施，由于諸多環(huán)節(jié)缺乏公開透明，難以說服公眾，因而飽受詬病。究其根本，仍是“門票經(jīng)濟”的思維作祟。

余睿表示，解決問題的核心不在于調(diào)整點位、下調(diào)價格，而是補齊制度短板、厘清權(quán)責(zé)邊界。通過公開透明的規(guī)范化機制，平衡公眾通行權(quán)益、消費者權(quán)益與景區(qū)發(fā)展權(quán)益勢在必行。

他指出，當(dāng)前各地景區(qū)門票定價機制相對透明，而擺渡車票價長期處于無監(jiān)管、無聽證、無成本公示的狀態(tài)，成為國內(nèi)不少景區(qū)彌補門票收益、新增創(chuàng)收的渠道。他建議，要打破景區(qū)“自證合規(guī)”的混沌狀態(tài)，對于安全保障、生態(tài)保護等客觀問題，建立公開審核與專業(yè)評價機制，接受社會公眾、專業(yè)機構(gòu)、第三方主體的全面審核與評價。

記者還注意到，我國西部多個景區(qū)都面臨多主體并行治理的模式，往往由屬地政府、自然保護區(qū)管理局、景區(qū)管理局平行履職、各司其職。但在公路景區(qū)化管控、保護區(qū)內(nèi)交通運營、公共資源商業(yè)化使用等交叉領(lǐng)域，普遍缺乏清晰的權(quán)責(zé)清單。

稻城縣一位受訪干部指出，對于稻城亞丁當(dāng)下面臨的公共路權(quán)、生態(tài)環(huán)保、經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，還沒有清晰的政策和路徑去解決，正在“摸著石頭過河”。

“針對此次暴露出的問題，我們保證不回避、不遮掩、不推諉，全面開展集中整治，抓好各項整改工作，以整改倒逼管理提升和服務(wù)提質(zhì)?！甭褰q同麥說。

5月28日，甘孜州稻城亞丁景區(qū)問題整改工作專班發(fā)布通報，向廣大游客及社會各界致歉，并表示將立行立改。

針對網(wǎng)民關(guān)注和質(zhì)疑的違規(guī)封堵省道、限制社會車輛進入問題，專班正對涉事路段開展權(quán)責(zé)邊界、生態(tài)管控等全面復(fù)核，依法依規(guī)厘清管理權(quán)限，及時糾正不合規(guī)管控行為；針對擺渡車票價定價問題，已啟動成本監(jiān)審工作，將嚴格核查定價依據(jù)與運營成本，切實維護游客消費權(quán)益；針對擺渡車線路設(shè)置不合理問題，擬新增2個觀景平臺及觀光車停靠點，優(yōu)化7處觀光車?？空军c，提升游客游覽體驗；針對景區(qū)管理運營、服務(wù)質(zhì)量提升等問題，已全面進入整改流程。

稻城三座雪山巍峨聳立，洛絨牛場草甸中溪流蜿蜒，美麗的稻城亞丁值得被更多人看見，也需要被悉心呵護，更需要以規(guī)范的管理、透明的機制、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)守護長遠發(fā)展。（記者 吳光于 童芳 胡旭 胥冰潔）